地方立法中需要明確的幾個問題

作者：汪統(tǒng)

中國人大 2000年03期

1.國務(wù)院部委制定的規(guī)范性文件經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，其法律效力如何，是屬于行政法規(guī)還是屬于部委規(guī)章？

地方在制定地方性法規(guī)的時候，要遵循“不抵觸”原則，即不與法律、行政法規(guī)相抵觸。但實踐中經(jīng)常遇到這樣情況，國務(wù)院部委制定的規(guī)范性文件經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后以部委自己的名義公布實施，此時，其法律地位如何，是行政法規(guī)還是部委規(guī)章，是需要明確的問題。如果屬于行政法規(guī)，那么是制定地方性法規(guī)的依據(jù)；如果屬于部委規(guī)章，就不是依據(jù)，可以僅作為立法的參考。如經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由國家保密局發(fā)布的《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》等。這類規(guī)范性文件通常收在行政法規(guī)匯編里，從這個角度說屬于行政法規(guī)；但又是以部委的名義發(fā)布，不符合行政法規(guī)的形式要件。這個問題需要國家統(tǒng)一考慮。

2.行政法規(guī)與法律不一致，地方在制定地方性法規(guī)時應(yīng)如何處理？

地方性法規(guī)要遵循“不抵觸”原則，既不得與法律相抵觸，也不得與行政法規(guī)相抵觸。但有時行政法規(guī)的規(guī)定與法律規(guī)定不一致，此時，地方立法如何貫徹“不抵觸”原則？如《中華人民共和國郵政法》第九條規(guī)定“任何單位或者個人不得偽造或者冒用郵政專用標(biāo)志、郵政標(biāo)志服和郵政專用品”，但沒有規(guī)定法律責(zé)任。而國務(wù)院制定的“實施細(xì)則”則在第五十六條規(guī)定了“1500元以下罰款，并沒收有關(guān)物品”的行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第十一條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。地方在對郵政管理作具體規(guī)定時，依據(jù)法律則不應(yīng)規(guī)定法律責(zé)任，而依據(jù)行政法規(guī)則可以規(guī)定行政處罰的法律責(zé)任。

3.法律制定較早，不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，地方在制定法規(guī)時如何貫徹“不抵觸”原則？

有的法律制定較早，一直沒有修改，已不適應(yīng)形勢發(fā)展需要，此時，地方要制定法規(guī)，怎么辦？如1954年全國人大常委會制定的《城市街道辦事處組織條例》已大大不適應(yīng)新的情況，任務(wù)變了，機構(gòu)權(quán)限應(yīng)當(dāng)相應(yīng)變。北京市為加強政權(quán)建設(shè)，實現(xiàn)“兩級政府、三級管理”的體制，調(diào)整和增加了街道辦事處的職責(zé)任務(wù)，此時，立法應(yīng)確認(rèn)街道辦事處新增的一些職能，如社區(qū)服務(wù)、城市管理等等。但《街道辦事處組織條例》第四條只規(guī)定街道辦事處的任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居委會的工作和反映居民的意見和要求”。法律的滯后，嚴(yán)重制約了地方立法作用的發(fā)揮。如果反映現(xiàn)實需要，則勢必要突破法律規(guī)定；如果不與法律規(guī)定相抵觸，則不能適應(yīng)實際需要。

4.針對北京實際需要，國家可否給予適當(dāng)授權(quán)？

北京作為首都，中央對北京環(huán)境提出很高的要求。如在水污染防治方面，北京為落實中央要求，迫切需要制定對造成污染的行為給予嚴(yán)厲制裁。但由于地方立法中需要明確的幾個問題國家水污染防治法未作修改，北京立法不能突破。根據(jù)這一情況，可否考慮給予北京適當(dāng)授權(quán)。

作者介紹：汪統(tǒng) 北京市人大常委會副主任

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