時評：城管是不是國家機關工作人員

昨天（29日）有報道說，今年早些時候，廣州荔灣城管大隊進行市場整治時，遭涉嫌違章者阻撓并有多名城管人員受傷。日前，當地法院對這宗妨害公務案進行了審判。值得注意的是，庭審中被告方提出：本案中的“城管人員”不具備國家機關工作的工作人員身份，沒有上崗證、工作證、執(zhí)業(yè)證等。（《信息時報》12月30日）

對此，法院認為“國家機關工作人員沒有要求必須在編”，而荔灣城管大隊已證實當事城管人員“是政府授權招聘的提供崗位并賦予一定公務職責的人員”。僅就“城管是不是國家機關工作人員”這一點來說，法院的認定無疑是準確的，因為依據《刑法》93條：國家工作人員，“是指國家機關中從事公務的人員”———城管當然是國家機關，而其所進行的“市場整治”當然也屬于公務，因此，上述案件中的“妨害公務”應該是成立的。

不過，面對被告“城管不具備國家機關工作的工作人員身份”這一質疑，我們所應思考的顯然不能僅止于此———不在第一文庫網編的城管人員固然可以算國家機關工作人員、從事一定公務，但行政執(zhí)法、處罰，并不是一般意義上的機關“公務”，而是代表法律、行使和履行特定公共權力、行政職能的活動。這樣的活動必須在法律授權之下，由專門的組織、人員，通過嚴密的權力程序才能實施。正如《行政處罰法》規(guī)定的：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施”，受委托實施行政處罰，必須是“熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員”。

類似廣州荔灣城管這樣由“沒有上崗證、工作證、執(zhí)業(yè)證”的臨時聘用人員從事執(zhí)法活動的做法，在現實中是極為普遍、具有相當代表性的現象。那么，更該質疑的是，這樣的城管人員是否具有行政執(zhí)法資格？是合格的“熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員”嗎？如今在其他如公安、工商等許多行政執(zhí)法領域，非正式警察、管理人員不得從事相關執(zhí)法活動，已是公眾熟知的禁令。到了城管這里，各種從社會上臨時招聘、拼湊的人員，卻在大量參與城管執(zhí)法活動，并且往往成為主力。如此執(zhí)法生態(tài)，無疑是催生當前暴力充斥、糾紛不斷的城管執(zhí)法格局的一個重要根源。

“城管是不是國家機關工作人員”的質疑，所追問的，并不僅是幾個具體城管人員的身份，而是城管執(zhí)法背后的普遍性法治缺憾———如執(zhí)法主體上的隨意、執(zhí)法程序上的粗陋，乃至在執(zhí)法依據本身上的匱乏（全國至今仍沒有針對城管執(zhí)法的獨立專門法規(guī)）。

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