減災(zāi)與防災(zāi)
減災(zāi)與防災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定,是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、彰顯民族凝聚力的一個(gè)重要方面。下面是小編整理的減災(zāi)與防災(zāi),歡迎大家閱覽。
引言:
災(zāi)害是自然界與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互作用的產(chǎn)物,它伴隨著人類的產(chǎn)生而產(chǎn)生,伴隨著人口增長(zhǎng)、科技與社會(huì)進(jìn)步以及人類對(duì)自然資源利用廣度和深度的變化而變化。隨著人口、資源與環(huán)境矛盾的日益加深,全球?yàn)?zāi)害成災(zāi)次數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失和受災(zāi)人口明顯增多,災(zāi)害對(duì)人類社會(huì)所造成的危害觸目驚心。減輕災(zāi)害影響和損失,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展是全人類共同的愿望。因此,研究減災(zāi)防災(zāi)問題,對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
一、災(zāi)害的本質(zhì)、災(zāi)害的二重屬性
。ㄒ唬(zāi)害的本質(zhì)
災(zāi)害是由自然變異、人為因素或自然變異與人為因素相結(jié)合所引發(fā)的對(duì)人類生命財(cái)產(chǎn)和生存條件造成的危害。根據(jù)災(zāi)害的成因我們可以將災(zāi)害劃分為:自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、人為與自然災(zāi)害。自然災(zāi)害主要包括:生物災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害等;人為災(zāi)害主要包括:火災(zāi)、交通事故、工程事故、疾病、工作事故、戰(zhàn)爭(zhēng)暴亂等;人為與自然災(zāi)害主要包括:水土流失、土地沙化、地面破壞、海水入侵、赤潮、酸雨、大氣污染、滑坡崩塌、森林大火、洪水干旱等。由此我們可以將災(zāi)害的本質(zhì)歸納為:
。1)災(zāi)害是能夠威脅到人類生存和發(fā)展的一種現(xiàn)象和過程,其發(fā)生的后果會(huì)導(dǎo)致生存環(huán)境受到破壞、社會(huì)財(cái)富的減少和人員傷亡。
。2)災(zāi)害產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的,既有自然變異,又有人為因素,抑或是二者兼而有之,甚至有時(shí)候一種災(zāi)害可由幾種災(zāi)因引起,或者一種災(zāi)因會(huì)同時(shí)引起好幾種不同的災(zāi)害。災(zāi)害實(shí)際上反映的是社會(huì)與自然矛盾的一種緊張和沖突狀態(tài),它表明自然力勝過人類所擁有的社會(huì)生產(chǎn)力和科技力量,并給人類帶來巨大的災(zāi)難。
。ǘ(zāi)害的二重屬性
災(zāi)害是一種建立在自然現(xiàn)象基礎(chǔ)之上的社會(huì)歷史現(xiàn)象。災(zāi)害本身既沒有單純自然的,也沒有單純社會(huì)的,自然現(xiàn)象引起所謂災(zāi)害中,必然包含著社會(huì)性因素,或者受社會(huì)性因素制約;而由社會(huì)現(xiàn)象引起的災(zāi)害,也必然地受到自然因素的影響,或者反映到自然方面來。因此,災(zāi)害是自然因素與社會(huì)因素作用的結(jié)果,具有自然與社會(huì)兩方面的屬性。
1、災(zāi)害的自然屬性。災(zāi)害發(fā)生的原動(dòng)力并不是來自于人類社會(huì),而是來自于自然界。一般情況下,生態(tài)系統(tǒng)處于有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)之中,這種運(yùn)動(dòng)維系著系統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定,使之能夠正常地行使功能。由于系統(tǒng)的復(fù)雜性,當(dāng)其中的某個(gè)或某些元素發(fā)生異常運(yùn)動(dòng)時(shí),整個(gè)系統(tǒng)也可能呈現(xiàn)出異常狀態(tài)與運(yùn)動(dòng),當(dāng)這種異常達(dá)到一定程度時(shí),就有可能改變系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),使之不能正常地行使功能,于是就產(chǎn)生災(zāi)害。如天氣的異常變化導(dǎo)致暴雨、洪水、風(fēng)雹、寒潮等氣象災(zāi)害;海水的異常運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害;地殼內(nèi)能量的急驟釋放和巖石、坡體的位移導(dǎo)致地震、火山以及巖崩、滑坡、地陷等地質(zhì)災(zāi)害等。許多人為事故也與一定的自然條件有著直接或者間接關(guān)系,如森林火災(zāi)多發(fā)生在氣候干燥的季節(jié),交通事故的多發(fā)與雨雪霧天氣等都相關(guān)。社會(huì)所處的地理環(huán)境也對(duì)災(zāi)害的形成有巨大的影響。如沿海地區(qū)才會(huì)有風(fēng)暴潮、海嘯等災(zāi)害,而內(nèi)陸國(guó)家不會(huì)有海洋災(zāi)害;山區(qū)才會(huì)有泥石流、滑坡之類的災(zāi)害,而其他地區(qū)則沒有;地質(zhì)斷裂帶地區(qū)往住是地震多發(fā)地帶。
2、災(zāi)害的社會(huì)屬性。人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),包括人類日常生活活動(dòng)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、軍事和科學(xué)技術(shù)活動(dòng)都能直接或間接地引起災(zāi)害的發(fā)生。地質(zhì)地貌災(zāi)害和氣象災(zāi)害等“自然性”較弱的災(zāi)害是這樣,資源破壞和環(huán)境污染等“人為性’較強(qiáng)的災(zāi)害更是這樣。災(zāi)害的社會(huì)屬性主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面:
一是災(zāi)害結(jié)果的社會(huì)性。災(zāi)害不僅是一種自然變異過程,而且必須是能給人類帶來災(zāi)難性后果的自然變異過程。一切和人類社會(huì)無關(guān)的自然變異過程都不會(huì)造成對(duì)人類社會(huì)的損害。
二是災(zāi)害過程的社會(huì)性。比如說,災(zāi)害在其發(fā)展過程中,由于種種社會(huì)方面的原因,災(zāi)害的烈度和破壞性大大減輕甚至于消除,或者災(zāi)害的烈度和破壞性大大被強(qiáng)化和放大。這種減輕和放大效應(yīng),則取決于生產(chǎn)力和科技發(fā)展水平,以及社會(huì)制度、社會(huì)管理水平和社會(huì)成員的素質(zhì)。
三是災(zāi)害原因的社會(huì)性。有些災(zāi)害從一開始就和人對(duì)自然的影響作用糾葛聯(lián)系在一起,甚至主要就是人為影響造成的。如工業(yè)革命以來愈演愈烈的環(huán)境污染就是如此。
災(zāi)害最典型的特征就是其社會(huì)屬性,任何災(zāi)害在作用于人類社會(huì)以前,都是一種自然現(xiàn)象的變異,只是由于其作用于人類社會(huì),造成了生命財(cái)產(chǎn)的損失,才稱之為災(zāi)害。也正是由于災(zāi)害的社會(huì)屬性才為社會(huì)對(duì)災(zāi)害的防范和減輕提供了更大的可能性空間。
二、減災(zāi)防災(zāi)、公共產(chǎn)品屬性與政府的責(zé)任
。ㄒ唬p災(zāi)防災(zāi)的實(shí)質(zhì)
減災(zāi)防災(zāi)就是人類社會(huì)通過采取各種相應(yīng)的行動(dòng)和具體措施來達(dá)到減輕災(zāi)害危害的活動(dòng)。從災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,減災(zāi)防災(zāi)投入之后不考慮價(jià)值形成和價(jià)值增值,而注重考慮對(duì)已有資源和已創(chuàng)造價(jià)值的保護(hù)。從辯證的觀點(diǎn)看,減災(zāi)意味著增產(chǎn),減少自然災(zāi)害損失量,其實(shí)質(zhì)就是一種發(fā)展。
1、減災(zāi)防災(zāi)能夠直接減少財(cái)富的損失。通過減災(zāi)防災(zāi)手段,可以避免或減少災(zāi)害的發(fā)生,從而減少災(zāi)害損失。如在大江大河的沿岸修建堤防工程,可抵御洪水災(zāi)害,保護(hù)沿岸耕地和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,減少洪水災(zāi)害損失;在有條件的地方修建水庫工程,汛期可攔蓄雨水,旱期可開閘灌溉,實(shí)現(xiàn)水資源的跨年度調(diào)節(jié),提高防災(zāi)減災(zāi)能力,減少干旱災(zāi)害損失。
2、減災(zāi)防災(zāi)項(xiàng)目能夠直接創(chuàng)造或增加財(cái)富。某些減災(zāi)防災(zāi)活動(dòng)不但能減少災(zāi)害損失,而且也能夠取得直接的經(jīng)濟(jì)效益。以三峽工程為例,工程的建成與投產(chǎn),不僅可以緩解長(zhǎng)江沿線洪水災(zāi)害壓力,減少災(zāi)害損失,而且為國(guó)家的持續(xù)、高速發(fā)展提供寶貴的電力資源,并改善了長(zhǎng)江航運(yùn)條件,此外,還為沿岸工農(nóng)業(yè)發(fā)展提高豐富的水資源減災(zāi)防災(zāi)的經(jīng)疥投人與減災(zāi)的經(jīng)疥效益是明顯的。又如黃河是世界上有名的災(zāi)河。新中國(guó)建立前,黃河是“三年兩決口,百年一改道”,每次決口,損失慘重。新中國(guó)建立后,我國(guó)開展了大規(guī)模的治黃工程,在1951一1985年的34年間,黃河中下游防災(zāi)工程建設(shè)投資5268億元,投入26億個(gè)工作日,卻由此贏得了50年伏秋大汛未決口的歷史業(yè)績(jī),減免洪災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失494億元,約等于投資總額的10倍。
3、減災(zāi)防災(zāi)有利于可持續(xù)發(fā)展。災(zāi)害學(xué)中有一條重要原則,即災(zāi)害的可減性原則,就是對(duì)自然因素造成的災(zāi)害,可以通過努力防治而減輕其損失程度,而且對(duì)非自然因素造成的災(zāi)害也可以通過控制而減輕損失?v觀人類與自然地理環(huán)境相互作用的歷史,經(jīng)歷了依附、順應(yīng)、征服到協(xié)調(diào)共生的過程。在人類發(fā)展的初期階段,人對(duì)環(huán)境的依賴性強(qiáng),表現(xiàn)為一種被動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的關(guān)系,人與自然處于渾然一體的協(xié)調(diào)狀態(tài)中。
隨著社會(huì)的發(fā)展,人類進(jìn)入工業(yè)化階段,由于技術(shù)的進(jìn)步和人類作用的加強(qiáng),存在著過分強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性思想,片面地按人類需求改造環(huán)境,釀成資源枯竭,環(huán)境惡化的苦果。這時(shí)的人地矛盾日益突出,表現(xiàn)為人類統(tǒng)治自然、主宰自然,靠破壞生存環(huán)境來發(fā)展自己的對(duì)立關(guān)系。現(xiàn)在則進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)折時(shí)期,破壞環(huán)境的效應(yīng)正在危害人類自身,人們開始認(rèn)識(shí)到自己與環(huán)境是一個(gè)整體,人類只有與環(huán)境協(xié)調(diào)共生才能持續(xù)發(fā)展。人類與環(huán)境的協(xié)調(diào),是通過科學(xué)合理地規(guī)劃與協(xié)調(diào)人類的活動(dòng),在遵守客觀自然規(guī)律的前提下,發(fā)揮人的積極主動(dòng)作用,消除、削弱或回避災(zāi)害源,調(diào)解、控制或疏導(dǎo)災(zāi)害載體,保護(hù)、轉(zhuǎn)移受害體或提高受災(zāi)體的承受能力,減少或根除人為因素誘發(fā)的災(zāi)害源,從而達(dá)到減輕災(zāi)害損失的目的。人與自然的和諧共生是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本保證,也是減輕災(zāi)害的重要途徑。
。ǘp災(zāi)防災(zāi)的公共產(chǎn)品屬性
經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)重要的概念叫做經(jīng)濟(jì)外溢,就是產(chǎn)品的所有者不能獨(dú)享該產(chǎn)品帶來的利潤(rùn),其他相關(guān)人員也能從中得利。這種產(chǎn)品就成了公共產(chǎn)品,例如公路、市政建設(shè)等。如果沒有補(bǔ)償機(jī)制,作為“經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)是不愿意生產(chǎn)公共產(chǎn)品的。減災(zāi)防災(zāi)無疑是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)外溢的工程。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對(duì)稱,又稱之為公共物品,主要特性一般被概括為:
第一,一個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不影響其他任何消費(fèi)者的消費(fèi),即所謂的“非競(jìng)爭(zhēng)性的消費(fèi)”。
第二,杜絕消費(fèi)這類產(chǎn)品而不付錢者的費(fèi)用太高以至于沒有一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的私人廠商愿意供應(yīng)這類產(chǎn)品,即所謂的“非排他陛”和“不可分性”。減災(zāi)防災(zāi)就具有這種特性。任何個(gè)體都不愿意對(duì)減災(zāi)防災(zāi)支付高昂的成本,因此災(zāi)害領(lǐng)域中的“公地悲劇”現(xiàn)象表現(xiàn)突出。自然災(zāi)害問題的產(chǎn)生主要是從工業(yè)化社會(huì)開始并逐漸惡化的,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是強(qiáng)調(diào)了對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的片面追逐,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的屬性以及“經(jīng)濟(jì)人”的特性很好地說明公共產(chǎn)品上述屬性不能在追逐私利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得到自主解決,任何人都存在逃避承擔(dān)減災(zāi)防災(zāi)成本的“搭便車”現(xiàn)象。因此,減災(zāi)防災(zāi)作為一種公共產(chǎn)品是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行的盲區(qū),是脫離于市場(chǎng)之外的社會(huì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,是市場(chǎng)缺陷或者說市場(chǎng)失靈的典型表現(xiàn),這應(yīng)當(dāng)由政府予以提供。
。ㄈp災(zāi)防災(zāi)是政府不可推卻的歷史責(zé)任
基于上述分析,政府必須高度重視減災(zāi)防災(zāi),積極、主動(dòng)采取措施保護(hù)生態(tài),真正做到合理開發(fā)、保護(hù)資源,并持續(xù)利用資源。政府應(yīng)本著對(duì)國(guó)家、對(duì)民族、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度,把積極減災(zāi)防災(zāi)當(dāng)作不可回避的、不可推卸的歷史責(zé)任。制度是人為設(shè)定的決定人們相互關(guān)系的制約性規(guī)則,涉及社會(huì)政治、法律及經(jīng)濟(jì)行為,一般為社會(huì)群體的成員所接受。制度有正式制度與非正式制度之分,正式制度代表著社會(huì)制度的主流,具有強(qiáng)制性,在社會(huì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)的不可替代的作用(后文中討論的減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)僅考慮正式制度建設(shè))。減災(zāi)防災(zāi)制度的產(chǎn)生根源于災(zāi)害問題的日益惡化,導(dǎo)致個(gè)體與個(gè)體之間,個(gè)體與群體之間以及群體與群體之間利益博弈的非均衡態(tài),從而在制度設(shè)計(jì)上產(chǎn)生制度需求;相應(yīng)的減災(zāi)防災(zāi)制度作為一種對(duì)減災(zāi)防災(zāi)利益分配機(jī)制、減災(zāi)防災(zāi)義務(wù)及災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制的固化,成為彌補(bǔ)減災(zāi)防災(zāi)公共物品屬性的重要制度。由于減災(zāi)防災(zāi)本身所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府作為公共利益代表的減災(zāi)防災(zāi)義務(wù),也最終決定了減災(zāi)防災(zāi)制度產(chǎn)生的公共產(chǎn)品屬性。這種制度的產(chǎn)生必須建立在以政府引導(dǎo)和干預(yù)的基礎(chǔ)之上。任何制度的產(chǎn)生都是由一定的生產(chǎn)力狀況和技術(shù)水平或性質(zhì)決定的,隨著生產(chǎn)力和技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和進(jìn)步,制度必須做出相應(yīng)的變化和調(diào)整,否則制度的效率必然會(huì)降低。制度效率存在著“邊際效用遞減”規(guī)律,這意味著當(dāng)效率降低到一定程度時(shí),制度的優(yōu)化和創(chuàng)新就顯得尤為重要。
四、我國(guó)減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)存在的問題與不足
我國(guó)的減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)在法律體系、應(yīng)急機(jī)構(gòu)配置、預(yù)警預(yù)報(bào)、救災(zāi)資金投入撥付、災(zāi)后恢復(fù)重建、災(zāi)害救助國(guó)際合作等方面取得了顯著的成就,但是亦存在著諸多的不足之處。
(一)減災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急法律體系尚不完備,特別是缺乏統(tǒng)一的減災(zāi)防災(zāi)基本法
我國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)方面雖然出臺(tái)了不少相關(guān)法律和行政法規(guī),如《舫震減災(zāi)法濃舫洪法》,《嶂原防火條例》等,建立了應(yīng)對(duì)地震、水災(zāi)、森林草原火災(zāi)、生物災(zāi)害等方面的法律制度,但根據(jù)我國(guó)的國(guó)情,減災(zāi)防災(zāi)法律體系建設(shè)還遠(yuǎn)未完善,主要表現(xiàn)在:
。1)缺少統(tǒng)一處置災(zāi)害的基本法;
。2)偏重于突發(fā)性自然災(zāi)害的防治立法,對(duì)趨向性社會(huì)性災(zāi)害(如水土流失、生態(tài)破壞、地面沉降、氣候異常、人為火災(zāi)、工程事故等)立法未予足夠重視;
。3)缺乏災(zāi)害救助法、災(zāi)后重建法、災(zāi)害保險(xiǎn)法等重要的單行法;
。4)高規(guī)格層次的立法偏少,部門規(guī)章性或政策性文件多且濫;
。5)地方性立法不配套,欠完備。
。ǘp災(zāi)防災(zāi)各部門之間職能分散、交叉、缺位問題嚴(yán)重,機(jī)構(gòu)管理制度不合理
我國(guó)現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治工作是分部門管理的,如火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)管理(其中森林火災(zāi)的防治歸國(guó)家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理,草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門管理,軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理),大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護(hù)部門管理,生產(chǎn)事故的防治歸國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督局管理,水災(zāi)的防治歸水利部門管理,地震災(zāi)害的防治歸國(guó)家地震部門管理,戰(zhàn)時(shí)的防空襲、防化學(xué)污染和平民傷害等戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的防治歸人防部門管理,災(zāi)后災(zāi)民的救濟(jì)工作歸民政部門管理。以上各類災(zāi)害事故防治管理部門,除了火災(zāi)防治管理部門擁有專門的消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)全社會(huì)火災(zāi)事故的搶險(xiǎn)救援外,其他部門均沒有專職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。中央層面還設(shè)立有國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)(辦公室設(shè)在民政部)、國(guó)家防汛抗旱總指揮部(辦公室設(shè)在水利部)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室(設(shè)在民政部)等機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)減災(zāi)防災(zāi)在行政上實(shí)行的是分部門、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式,各個(gè)部門雖然都按各自的職責(zé)分工做了大量工作,但它們相互溝通、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)不暢,甚至還存在職能交叉、相互扯皮或執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象,勢(shì)必大大影響災(zāi)害防治的綜合決策及實(shí)施處理效能,不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門的整體效能。各種災(zāi)害事故的防治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體,雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害,但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險(xiǎn)救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督險(xiǎn)、管理對(duì)象的同一性、運(yùn)用法律的相近性等卻都是一致的。譬如,城市火災(zāi)與森林火災(zāi),火災(zāi)與大氣污染,火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)與旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi),地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害,保護(hù)森林與保護(hù)環(huán)境,環(huán)境保護(hù)與防火、防洪等等,它們之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系,有的聯(lián)系還很緊密,諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等,都需要一個(gè)整體的機(jī)構(gòu)去管理。
(三)減災(zāi)防災(zāi)的資金投入機(jī)制存在不足,無法滿足災(zāi)害救助的客觀需要
改革開放以來,我國(guó)對(duì)救災(zāi)工作的要求有明顯提高。國(guó)家用于救災(zāi)的投入從1950年的06億元增加到2006年的11198億元。然而,由于我國(guó)人口眾多,且還處于發(fā)展中,經(jīng)濟(jì)承受能力有限,在災(zāi)害管理的理念上形成的重救輕防、事后設(shè)防的舊觀念,導(dǎo)致我國(guó)的救災(zāi)投入問題至今未能很好地解決。國(guó)家財(cái)政困難,拿不出更多的錢用于防災(zāi)減災(zāi)投入。由于投入不夠,每年災(zāi)害造成的損失越來越大,對(duì)國(guó)家的財(cái)政稅收造成了一定的影響;地方政府等、靠、要思想嚴(yán)重,減災(zāi)投入意愿也較為薄弱。一般情況下,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)以及災(zāi)害多發(fā)地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急的研究和管理水平相對(duì)較高;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急研究和管理水平相對(duì)薄弱,并且地方財(cái)政困難,群眾自救能力很弱,對(duì)上級(jí)救災(zāi)的依賴性比較大。此外,應(yīng)急物資儲(chǔ)備還只是初具規(guī)模。政府救災(zāi)資金投入與救災(zāi)工作需求之間仍然存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,導(dǎo)致有的地方出現(xiàn)小災(zāi)不救、大災(zāi)小救的問題。
。ㄋ模┤狈π兄行У臑(zāi)害補(bǔ)償保障制度,僅依靠國(guó)家補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的
在我國(guó),以政府為直接責(zé)任主體的政府救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)重建工作,歷來被認(rèn)為是政府的當(dāng)然職責(zé),尤其是經(jīng)過新中國(guó)成立以來的數(shù)十年強(qiáng)化,更形成了災(zāi)害損失補(bǔ)償完全依靠政府的習(xí)慣。由于政府財(cái)力有限,對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償實(shí)際上嚴(yán)重不足。僅以森林防火投入為例,我國(guó)在1986年前用于森林防火的基本建設(shè)投資和撲火經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)合計(jì)僅02元/lnZ(公頃),折合xx美元,而國(guó)外一些國(guó)家1979年防火和滅火投入平均09美元/lnZ,我國(guó)只是國(guó)外投資水平的1/1&1987年發(fā)生特大森林火災(zāi)之后,國(guó)家加強(qiáng)了資金投入和管理,1988年以后森林防火的基本建設(shè)投資和撲火經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)總計(jì)由1986年前的每年2000多萬元上升至1988年后的1億多元,1999年達(dá)到3億多元,森林防火和撲火經(jīng)費(fèi)支出平均為09元靦zMn,是1986年以前平均水平的3倍多,但與國(guó)外水平比仍然相差較大。從災(zāi)后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來看,僅依靠國(guó)家補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如1987年發(fā)生的大興安嶺特大森林火災(zāi),剔除森林資源損失與滅火費(fèi)用,其物資損失總計(jì)為5億元左右,而國(guó)家為災(zāi)害重建補(bǔ)償僅提供了1億元資金。
由于災(zāi)害的不可避免性與危害性,一個(gè)社會(huì)需要災(zāi)害保障就如莊稼需要水一樣不可或缺。一方面,災(zāi)害的發(fā)生不可避免,沒有相應(yīng)的災(zāi)害補(bǔ)償保障,就無從補(bǔ)償各種災(zāi)害造成的損失;另一方面,在災(zāi)害連年發(fā)生而無災(zāi)害保障的條件下,將會(huì)導(dǎo)致政治、社會(huì)的不穩(wěn)定,并損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,為了維持政治、社會(huì)的穩(wěn)定,為了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,同時(shí)基于人道主義、社會(huì)公平、社會(huì)和諧等理念,均應(yīng)該建立行之有效的災(zāi)害補(bǔ)償保障制度,盡力達(dá)到人人都能獲得災(zāi)害補(bǔ)償保障的目標(biāo)。
。ㄎ澹p災(zāi)防災(zāi)的國(guó)際合作缺乏機(jī)制化,與現(xiàn)實(shí)需要尚有較大差距
人類社會(huì)的共同基礎(chǔ)和災(zāi)害的殘酷性要求我們必須加強(qiáng)國(guó)際合作來應(yīng)對(duì)災(zāi)害。然而,我們也要看到,當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的減災(zāi)防災(zāi)合作與現(xiàn)實(shí)的需要還有一定的距離。這主要體現(xiàn)在:
(1)國(guó)際社會(huì)的合作主要集中在災(zāi)后,對(duì)災(zāi)害之前的預(yù)防重視不夠,采取的措施也比較有限;
。2)減災(zāi)防災(zāi)合作的機(jī)制化不強(qiáng),往往“因時(shí)制策”、“因地制宜”不能始終保持一種常態(tài)和高效狀態(tài)。所謂機(jī)制化就是組織的制度化,“即作為一個(gè)活動(dòng)組織,有成員共同通過的規(guī)章制度,有相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu),它通過的計(jì)劃、議案和決定等對(duì)成員具有約束力和某種法律效率!ㄟ^實(shí)現(xiàn)機(jī)制化不僅可以國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作所需的人、財(cái)、物得到切實(shí)的保障,而且可以為國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作的長(zhǎng)期進(jìn)行建立起穩(wěn)定的制度安排。通過實(shí)現(xiàn)機(jī)制化可以克服國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作中的主觀隨意性,使國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作不因各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。在國(guó)際合作日益成熟的今天,我們有必要也有能力進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際減災(zāi)防災(zāi)合作。
四、優(yōu)化我國(guó)減災(zāi)防災(zāi)制度的構(gòu)想
。ㄒ唬﹥(yōu)化減災(zāi)防災(zāi)法律制度體系,夯實(shí)統(tǒng)領(lǐng)減災(zāi)防災(zāi)工作的法律基礎(chǔ)
1、有必要制定一部減災(zāi)防災(zāi)基本法,統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的減災(zāi)防災(zāi)工作。一個(gè)地區(qū)所遭受的災(zāi)害損失是多種災(zāi)害的綜合影響,減輕自然災(zāi)害需要采取監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、援建等多種措施的社會(huì)協(xié)調(diào)行動(dòng),因此,減災(zāi)防災(zāi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前我國(guó)還沒有減災(zāi)防災(zāi)基本法,從建立減災(zāi)防災(zāi)法律體系的角度來看,即使所有災(zāi)種的部門減災(zāi)防災(zāi)立法全部完成,也不能替代防災(zāi)減災(zāi)基本法的作用。
因此我國(guó)急需制定一部減災(zāi)防災(zāi)基本法,從法律上明確防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任、內(nèi)容、對(duì)策等,建立統(tǒng)一的觀測(cè)預(yù)報(bào)和應(yīng)急救災(zāi)組織體系;要保證政府的各項(xiàng)組織和管理功能正常運(yùn)轉(zhuǎn),保障各項(xiàng)生命線工程的社會(huì)功能正常發(fā)揮。根據(jù)不同災(zāi)害種類制定的部門防災(zāi)法都應(yīng)以減災(zāi)防災(zāi)基本法作為基礎(chǔ)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的災(zāi)害的挑戰(zhàn),減災(zāi)防災(zāi)基本法作為減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)的重要綱領(lǐng)和基礎(chǔ)應(yīng)盡早出臺(tái)。
2、專門減災(zāi)防災(zāi)法律及其配套法規(guī)和制度,也有必要進(jìn)一步完善。我國(guó)應(yīng)針對(duì)減災(zāi)防災(zāi)工作的薄弱環(huán)節(jié),加緊制定完善相關(guān)立法。比如基于災(zāi)害預(yù)防工作是減災(zāi)的首要環(huán)節(jié),社會(huì)防災(zāi)意識(shí)是災(zāi)害預(yù)防的重點(diǎn),為提高防災(zāi)工作效率,應(yīng)盡早制定一步害預(yù)防法漁為適應(yīng)各種災(zāi)害應(yīng)急活動(dòng)應(yīng)制定相應(yīng)的,害應(yīng)急法漁規(guī)定災(zāi)害發(fā)生之非常時(shí)期有關(guān)應(yīng)急活動(dòng)所必須遵循的法律原則,確保救災(zāi)活動(dòng)的集中性、強(qiáng)制性,并保障公民權(quán)利和促進(jìn)依法行政原則的一貫實(shí)施,有效防止災(zāi)損擴(kuò)大和糾紛的產(chǎn)生;為確保災(zāi)害救助活動(dòng)有充分的法律保障,對(duì)公民在災(zāi)害救助中的義務(wù)及事后應(yīng)當(dāng)?shù)玫降难a(bǔ)償和撫恤制度化,調(diào)動(dòng)公民參與災(zāi)害救助的積極性、主動(dòng)性,應(yīng)制定害救助法漁在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)將災(zāi)害救助納入社會(huì)保障的范疇,發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn),設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,創(chuàng)建巨災(zāi)保障制度,應(yīng)修改險(xiǎn)法漁改變以往重建救助依靠政府與社會(huì)無償施惠的做法,確保濟(jì)款物用于基本的生活之需與生產(chǎn)恢復(fù),將重建中的國(guó)家和社會(huì)幫助與防災(zāi)責(zé)任掛鉤,提高重建工作的效率。為保障重大災(zāi)情面前的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定,應(yīng)重視防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建的技術(shù)法規(guī)建設(shè),健全權(quán)威的災(zāi)難信息發(fā)布和報(bào)告法律機(jī)制,完善社會(huì)化減災(zāi)管理法律機(jī)制,建立國(guó)際交流與合作機(jī)制。同時(shí)要積極制定或完善減災(zāi)防災(zāi)法律的配套行政法規(guī)和規(guī)章。對(duì)于基本法或?qū)iT法中未予規(guī)范的具體問題,也應(yīng)由災(zāi)害防治法規(guī)加以規(guī)定。
(二)優(yōu)化應(yīng)急機(jī)構(gòu)配置制度,構(gòu)建減災(zāi)防災(zāi)的綜合管理體系
應(yīng)急管理體制的科學(xué)與否,往往直接決定災(zāi)害事故應(yīng)急處理的成敗與效率。為了有效地整合災(zāi)害管理資源,提高行政效率,維護(hù)受災(zāi)群眾的基本生活權(quán)益,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,很有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的災(zāi)害管理體制進(jìn)行改革。整合資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)是提高災(zāi)害管理效率的關(guān)鍵。從綜合管理的角度看,要始終發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變,形成災(zāi)害應(yīng)急管理的合力。
1、從國(guó)家層面上講。我國(guó)應(yīng)整合國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室等的建制,建立統(tǒng)一的、專門的災(zāi)害管理協(xié)調(diào)機(jī)
構(gòu),可稱之為“國(guó)家災(zāi)害防治委員會(huì)”。綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作是定期召集專家對(duì)一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機(jī)進(jìn)行預(yù)警分析,向國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期匯報(bào)研究成果,提出應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的相應(yīng)措施;同時(shí),該機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立重大危機(jī)事件會(huì)商制度。作為綜合協(xié)調(diào)部門在平時(shí)主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用,一旦危機(jī)事件爆發(fā),隨即應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威地分配資源,在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。
2、從地方層面上講。各地在堅(jiān)持地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制條件下,可設(shè)置與實(shí)際情況相符的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[川一是在地方各級(jí)人民政府分別建災(zāi)害事故防治廳、局、站。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府組建災(zāi)害事故防治廳,各市、縣(旗)、區(qū)人民政府組建災(zāi)害事故防治局,各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府建立災(zāi)害事故防治站,縣級(jí)以上地方各級(jí)災(zāi)害事故防治部門內(nèi)部分別設(shè)置與中央相對(duì)應(yīng)的專門機(jī)構(gòu),職能基本與中央相同。二是縣級(jí)以上災(zāi)害事故防治管理部門設(shè)立搶險(xiǎn)救援指揮中心。搶險(xiǎn)救援指揮中心的人員編制由現(xiàn)在的武裝警察消防部隊(duì)和武裝警察森林部隊(duì)組成。為能保證這支搶險(xiǎn)救援部隊(duì)的快速反應(yīng)能力和戰(zhàn)時(shí)火災(zāi)撲救與防化學(xué)能力,故仍應(yīng)為現(xiàn)役體制,繼續(xù)列為武警部隊(duì)序列。所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國(guó)家財(cái)政予以保證。距離政府救援隊(duì)伍較遠(yuǎn)、事故危險(xiǎn)性大的企業(yè)單位和礦山,應(yīng)當(dāng)建立自己的專職救援隊(duì)和群眾性義務(wù)救援隊(duì),負(fù)責(zé)自身的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援,人員、經(jīng)費(fèi)由本單位管理,政府救援隊(duì)伍在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)。三是各企業(yè)單位內(nèi)建立相應(yīng)的災(zāi)害事故防治機(jī)構(gòu)。
3、從科研層面上講。減災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急組織設(shè)置上還應(yīng)考慮加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在應(yīng)對(duì)傳染病及其他自然或人為的災(zāi)害方面,科學(xué)的力量至關(guān)重要。擁有實(shí)力雄厚的科研力量,從事專門相關(guān)領(lǐng)域的研究,摸索其中的規(guī)律,可以提高處理危機(jī)的能力。而我國(guó)大部分科研機(jī)構(gòu)是“吃皇糧”的事業(yè)單位,有的還直接隸屬于行政機(jī)關(guān)。這樣,一方面科研機(jī)構(gòu)的生存依靠政府的養(yǎng)活,政府不重視、不給予財(cái)力支持時(shí),科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展就受限,難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的潛力;另一方面使科研機(jī)構(gòu)難以保持客觀性。為解決這種問題,可在國(guó)務(wù)院災(zāi)害防治委員會(huì)之下設(shè)國(guó)家災(zāi)害防治科技中心。該中心的功能,包括對(duì)災(zāi)害防治工作的研發(fā)推動(dòng)、技術(shù)支援及其成果的落實(shí)應(yīng)用,它可協(xié)助擬定有效的災(zāi)害防治對(duì)策,審批災(zāi)害防治相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、大專院校之單位或?qū)嶒?yàn)室作為中心的協(xié)力機(jī)構(gòu),為其提供相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)。這樣,在“國(guó)家災(zāi)害防治科技中心”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,各層級(jí)的科研協(xié)力機(jī)構(gòu)相互支持、資源共享,切實(shí)為全國(guó)或本地區(qū)的災(zāi)害防治提供技術(shù)支持。}}z〕科研工作應(yīng)重視基礎(chǔ)性研究。一是對(duì)己發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行全面深入地研究,這種研究不僅包括對(duì)災(zāi)害本身的發(fā)生原因等自然科學(xué)領(lǐng)域的研究,而且包括對(duì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。必要的數(shù)據(jù)和信息是我們開展減災(zāi)防災(zāi)工作的重要基礎(chǔ)。要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息數(shù)據(jù)資源共享。
(三)優(yōu)化減災(zāi)防災(zāi)資金投入制度,健全災(zāi)害資金的保障體系
1、要加強(qiáng)政府對(duì)減災(zāi)防災(zāi)資金的投入。加強(qiáng)政府對(duì)減災(zāi)工作的投入和管理是健全災(zāi)害資金保障體系的重點(diǎn)。政府減災(zāi)經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入國(guó)家預(yù)算體系。救災(zāi)工作從根本上講是一項(xiàng)利國(guó)利民的公益性事業(yè),各級(jí)政府均應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起這項(xiàng)任務(wù),各種抗災(zāi)救災(zāi)的資金投入均應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。針對(duì)現(xiàn)在災(zāi)害損失越來越大的情況,應(yīng)加大災(zāi)前主動(dòng)性投資的比例,包括對(duì)各種已建工程的維護(hù)和改善。在救災(zāi)投入政策方面,應(yīng)實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則,采取小災(zāi)由地方各級(jí)政府承擔(dān),大災(zāi)巨災(zāi)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)(中央政府主要承擔(dān))的原則,并將減災(zāi)投資列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加其比重。
2、要建立符合中國(guó)國(guó)情的災(zāi)害保險(xiǎn)制度。要減輕自然災(zāi)害的影響和對(duì)社會(huì)造成的沖擊,就必須開展自然災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù),災(zāi)害保險(xiǎn)是對(duì)付災(zāi)害突發(fā)事件最有效的手段之一。我國(guó)至今仍未有災(zāi)害保險(xiǎn)法,國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中不包括災(zāi)害保險(xiǎn)項(xiàng)目。由于我國(guó)沒有災(zāi)害損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)
償機(jī)制,沒有專用的災(zāi)害保險(xiǎn)基金作為后備金,所以,在災(zāi)害發(fā)生后,只能靠政府動(dòng)用國(guó)家財(cái)政后備金撥出專款,通民政部門等渠道集資進(jìn)行救濟(jì),而不是什么經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由于災(zāi)害的發(fā)生難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè),抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建既增加了財(cái)政計(jì)劃外支出,影響當(dāng)年財(cái)政分配關(guān)系,又破壞了財(cái)政收支平衡及積累消費(fèi)比例。由于國(guó)家財(cái)力有限,一旦碰上像唐山大震、1998年長(zhǎng)江大洪水這種巨災(zāi),國(guó)家無法一下子調(diào)撥大量資金,這樣就延緩了恢復(fù)重建的進(jìn)度。因此開展災(zāi)害保險(xiǎn)工作,是我國(guó)全面提高抵御自然災(zāi)害能力所必須做的工作。
3、要健全減災(zāi)防災(zāi)的捐贈(zèng)制度。國(guó)家投入救災(zāi)的資金畢竟有限,大量的資金和物資還需要通過社會(huì)捐贈(zèng)來募集,從而為災(zāi)害救助提供資金和物質(zhì)補(bǔ)充。要進(jìn)一步完善救災(zāi)捐贈(zèng)和經(jīng)常性社會(huì)捐助的統(tǒng)計(jì)、公示和表彰制度,充分動(dòng)員社會(huì)力量投入救災(zāi),快速發(fā)動(dòng)、組織、接收社會(huì)捐贈(zèng),健全我國(guó)災(zāi)害救助的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。
4、要建立高效的資金撥付制度。從一定程度上來說,救災(zāi)資金可以說是災(zāi)民的救命錢。因此,必須建立一個(gè)封閉運(yùn)行、實(shí)體下?lián)、反?yīng)快速的救災(zāi)資金撥付制度,避免拖欠、擠占、挪用和截留救災(zāi)資金的、現(xiàn)象的產(chǎn)生,確保救災(zāi)資金運(yùn)行的安全性和及時(shí)性。如采取開設(shè)專門的救災(zāi)資金賬號(hào),實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專項(xiàng)撥付的管理辦法。救災(zāi)資金在專戶里完全封閉運(yùn)行,撥付速度大大加快,將徹底解決到位不及時(shí)、基層變現(xiàn)困難等問題。
(四)優(yōu)化國(guó)際合作制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作的機(jī)制化
災(zāi)害給人類社會(huì)的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損害,嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并危及到社會(huì)安定。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,人類已經(jīng)有了一定抵御災(zāi)害的能力。但是,到目前,人們還不能有效地預(yù)防地震,l風(fēng)和海嘯等自然災(zāi)害的發(fā)生。在國(guó)際意識(shí)不斷深化和國(guó)際合作不斷加強(qiáng)的時(shí)代,減災(zāi)防災(zāi)已不是某一個(gè)國(guó)家某一個(gè)局部地域的問題,而是需要世界各國(guó)攜起手來共同面對(duì)的全球性問題。實(shí)現(xiàn)國(guó)際減災(zāi)防災(zāi)合作機(jī)制化是當(dāng)務(wù)之急。其基本途徑就是簽訂有關(guān)國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)的雙邊或多邊國(guó)際條約,并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)條約的執(zhí)行。國(guó)際減災(zāi)防災(zāi)合作條約作為一種國(guó)際條約,體現(xiàn)了各締約方的“共同意志”。
只有通過有效的執(zhí)行,國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)條約所規(guī)定的法律內(nèi)容才能具體化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,其所構(gòu)建的法律秩序才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)秩序,其所體現(xiàn)的“共同意志”才能客觀化為現(xiàn)實(shí)的“共贏利益”。因此,國(guó)際減災(zāi)防災(zāi)條約得到全面地有效地執(zhí)行不僅是國(guó)際條約本身的要求,也是合作中的各締約方的共同愿望。國(guó)際社會(huì)有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的合作內(nèi)容廣泛豐富,但隨著自然災(zāi)害強(qiáng)度的增大,有必要進(jìn)一步擴(kuò)大合作范圍,提高合作水平。就現(xiàn)實(shí)措施而言,最重要的一點(diǎn)就是加大災(zāi)害前的預(yù)警合作。印度洋海嘯的慘痛經(jīng)歷表明,印度洋區(qū)域如果擁有海嘯早期預(yù)警系統(tǒng),可能有數(shù)以千計(jì)的人就不會(huì)喪生。海嘯的發(fā)生凸顯了建立地區(qū)預(yù)警體系的必要性和緊迫性。緊急的救助、災(zāi)后重建也應(yīng)成為防災(zāi)減災(zāi)的重要組成部分。重建是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),需要國(guó)際社會(huì)繼續(xù)努力,將承諾變?yōu)樾袆?dòng),確保重建高效、有序、持續(xù)進(jìn)行。因此,在國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作的框架內(nèi)應(yīng)積極開展重建方面的合作,包括重建資金的援助、重建經(jīng)驗(yàn)的交流以及相應(yīng)的人員交流等等。
(五)優(yōu)化宣傳教育制度,提高民眾的減災(zāi)自護(hù)能力
在我國(guó)人增地減的情況下,有效控制災(zāi)害的發(fā)生,將是我國(guó)跨世紀(jì)面臨的難題,提高民眾掌握災(zāi)害具備必要的科學(xué)常識(shí)和自護(hù)知識(shí)的程度,對(duì)于減少災(zāi)害造成的損失有著重要的作用。我們應(yīng)優(yōu)化我國(guó)的宣傳教育制度,以提高民眾的減災(zāi)自護(hù)能力。建議采取以下措施:
1、要建立和完善中小學(xué)減災(zāi)防災(zāi)教育協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一指導(dǎo)中小學(xué)減災(zāi)防災(zāi)教育,形成減災(zāi)防災(zāi)基礎(chǔ)教育的獨(dú)特風(fēng)格和體系。這主要包括:承擔(dān)減災(zāi)防災(zāi)教師培訓(xùn),編寫減災(zāi)防災(zāi)教育教材,建立減災(zāi)防災(zāi)教育基地,逐步形成比較健全的減災(zāi)防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。
2、中小學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)減災(zāi)防災(zāi)工作,盡快普及減災(zāi)和自護(hù)教育,將減災(zāi)防災(zāi)教育作為貫徹黨的教育方針、實(shí)施素質(zhì)教育和全面提高教育教學(xué)質(zhì)量的重要組成部分,納入教學(xué)計(jì)劃并認(rèn)真落實(shí)。各學(xué)科教師應(yīng)該著手探索所教學(xué)科與減災(zāi)防災(zāi)教育的結(jié)合點(diǎn),在教學(xué)中注意滲透減災(zāi)防災(zāi)的內(nèi)容,使學(xué)生們較早認(rèn)識(shí)生存環(huán)境惡化的嚴(yán)重性和保護(hù)環(huán)境的重要性與迫切性,培養(yǎng)減災(zāi)防災(zāi)意識(shí),樹立保護(hù)與改善環(huán)境的公民責(zé)任感與主人翁態(tài)度。
3、地震、消防等相關(guān)災(zāi)害管理部門應(yīng)當(dāng)把宣傳普及工作當(dāng)作自己的一項(xiàng)重要任務(wù),安排一定的經(jīng)費(fèi)人員和時(shí)間舉辦各種防災(zāi)訓(xùn)練活動(dòng),向全社會(huì)開展宣傳普及活動(dòng)。
4、在防災(zāi)減災(zāi)基本法中應(yīng)明確規(guī)定各有關(guān)主體開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動(dòng)的責(zé)任,以及公民參與的義務(wù)。
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