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績效審計理念下的高校內(nèi)部審計
績效審計理念下的高校內(nèi)部審計
摘要: 績效審計不僅是一種現(xiàn)代審計理念, 而且是現(xiàn)代審計工作的核心內(nèi)容。我國績效審計的理論研究和實踐探索, 始于20 世紀(jì)80 年代初, 2003 年國家審計署提出, 審計工作的重點逐步由以財政財務(wù)收支真實性和合法性審計逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ目冃нM行審計。筆者認(rèn)為, 高校內(nèi)部審計在高校發(fā)展中發(fā)揮著重要作用, 范圍廣泛, 內(nèi)容豐富, 其重點仍然是真實性和合法性�？冃徲嬍且环N理念, 是一種潮流, 它更是一個過程, 需要并必將在實踐中不斷發(fā)展、提高和逐步完善。高校應(yīng)從實際出發(fā), 積極研究并探索高校內(nèi)部績效審計的特點和有效途徑。
關(guān)鍵詞: 高等學(xué)校; 審計理念; 績效審計
一、績效審計是現(xiàn)代審計的發(fā)展方向
1 績效審計是一種現(xiàn)代審計理念
由于各國績效審計的實踐和具體做法不同, 對績效審計的認(rèn)識和理解也不一致, 至今績效審計沒有一個統(tǒng)一的公認(rèn)定義。但對績效審計目標(biāo)的理解是基本一致的。國際審計組織在1977 年第九屆國際大會上指出: / 除了重要性和意義都不容置疑的財務(wù)審計之外, 還有另一種類型的審計, 即對政府工作的績效、效果、經(jīng)濟性和效率進行的審計。財務(wù)審計檢查資產(chǎn)管理的真實性、合法性, 績效審計則進一步檢查資產(chǎn)管理運行的有效性。此后, 在5績效審計指南( 草案)6中績效審計被歸納為是對政府管理活動的經(jīng)濟性( Economy) 、資源使用的效率性( Efficiency)、達(dá)到目標(biāo)的效果性( Effectiveness) 進行的審計。因此, 績效審計又稱 3E 審計。從國際審計發(fā)展看, 績效審計是與現(xiàn)代審計的產(chǎn)生和形成過程同步的, 它發(fā)端于20 世紀(jì)40 年代中期, 發(fā)展于20 世紀(jì)70- 80 年代, 到20 世紀(jì)90 年代基本實現(xiàn)了由傳統(tǒng)財務(wù)審計向績效審計為中心的轉(zhuǎn)變。可見, 績效審計首先是一種現(xiàn)代審計理念, 它運用了現(xiàn)代審計的方法和手段。
2績效審計是現(xiàn)代審計工作的核心內(nèi)容
績效審計是現(xiàn)代審計的核心內(nèi)容, 是國際審計發(fā)展的主流方向。美國學(xué)者齊塔早在80 年代末期的521 世紀(jì)審計展望6一文中認(rèn)為, 未來的21世紀(jì), 財務(wù)審計仍將繼續(xù)大量存在, 但直接用來確定公司經(jīng)營的經(jīng)濟性、效率和效果的審計會越來越多。20 世紀(jì)70 年代以來, 英國審計署和加拿大審計長公署, 每年的審計項目計劃, 績效審計大致占總審計數(shù)的40% ; 美國國家審計總署的工作比重, 績效審計占85% 以上。盡管由于各國國情不同, 財務(wù)審計和績效審計工作量的比重也不一樣, 但是英國、美國、加拿大等西方發(fā)達(dá)國家的審計都以績效審計為核心內(nèi)容, 安排審計任務(wù), 編制審計計劃, 組織審計工作。
3 績效審計是中國特色審計體系的重要組成部分
我國績效審計的理論研究和實踐探索, 始于20世紀(jì)80 年代初國家審計制度的確立和審計機構(gòu)的成立, 并始終圍繞社會主義經(jīng)濟建設(shè)的改革和發(fā)展這一中心進行。隨著黨和國家中心工作向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)移和社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立, 20 世紀(jì)80年代初、中期, 我國審計界就開始了對企業(yè)經(jīng)濟效益審計的初步探索; 80 年代后期進行了對承包經(jīng)營責(zé)任制審計的探討和實踐; 90 年代初期又開始研究和探索社會主義市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)營機制審計。2003 年國家審計署制訂并頒布了52003 至2007 年審計工作發(fā)展規(guī)劃6, 明確提出要/ 實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重, 逐年加大效益審計分量, 爭取到2007 年, 投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右0; 2006 年在5審計署2006 至2010 年審計工作發(fā)展規(guī)劃6中又進一步明確要/ 全面推進效益審計, 到2010 年初步建立起適合中國國
情的效益審計方法體系0。通過效益審計/ 以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點, 促進提高財政資金管理水平和使用效益, 維護國有資產(chǎn)安全0。這一戰(zhàn)略決策, 既為我國的審計事業(yè)指明了發(fā)展方向, 也對審計工作提出了更高的要求, 它要求審計工作和審計人員迎接新挑戰(zhàn), 研究新情況, 解決新問題, 適應(yīng)新形勢, 融入國際審計大體系。
二、真實性和合法性仍是目前高校內(nèi)部審計的重點
1 高校內(nèi)部審計在高校發(fā)展中的重要作用
自20 世紀(jì)80 年代以來, 隨著我國經(jīng)濟體制和教育體制改革的不斷深化, 高等學(xué)校已經(jīng)逐步成為面向社會、自主辦學(xué)的獨立事業(yè)法人, 辦學(xué)規(guī)模不斷擴大, 管理層次不斷增加, 經(jīng)費來源渠道不斷拓寬,經(jīng)濟活動日益復(fù)雜。教育資源配置形式越來越廣,經(jīng)費支出越來越多樣化。與此相適應(yīng), 我國高校的內(nèi)部審計工作從無到有, 從小到大。20 多年來, 高校的內(nèi)部審計工作緊緊圍繞高等教育的改革和發(fā)展, 緊緊圍繞高等學(xué)校的教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)事業(yè), 卓有成效地組織并開展了各項審計活動,取得了明顯的成效, 為促進高等學(xué)校執(zhí)行財經(jīng)法規(guī),強化內(nèi)部管理, 防范經(jīng)濟風(fēng)險, 提高經(jīng)費使用效益,發(fā)揮了積極的作用。實踐證明, 高校的內(nèi)部審計不僅是學(xué)校及所屬部門和單位的監(jiān)督部門, 又是高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟管理方面的參謀和助手, 還是我國審計體系的重要組成部分。
2高校內(nèi)部審計具有廣泛的范圍和豐富的內(nèi)容
高校內(nèi)部審計的范圍十分廣泛而全面, 它置身于高等學(xué)校之中, 既可以對學(xué)校及所屬各部門各單位的經(jīng)濟活動進行全面的審查, 又可以進行事后、事中和事前的審計。內(nèi)部審計作為高校的一個部門,可以及時了解有關(guān)情況, 進行經(jīng)常性的審計, 對有關(guān)問題可以進行連續(xù)、系統(tǒng)和深入的審查。同時, 高校的審計人員作為高校內(nèi)部成員, 熟悉學(xué)校的教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)及相關(guān)經(jīng)濟活動情況, 與學(xué)校各部門各單位的關(guān)系密切, 合作緊密, 可以在較短時間內(nèi)完成審計項目, 實現(xiàn)審計目的。目前, 我國高校的內(nèi)部審計積極開展各項財務(wù)收支審計, 及時發(fā)現(xiàn)學(xué)校經(jīng)費管理和使用中的各種問題, 并在此基礎(chǔ)上提出審計意見和建議; 通過基本建設(shè)和修繕工程項目的結(jié)算審計, 積極探索建設(shè)工程項目的全過程跟蹤審計, 控制工程項目的投資規(guī)模和造價, 降低工程成本, 直接為學(xué)校節(jié)約大量的資金; 積極配合學(xué)校干部管理和監(jiān)督部門, 認(rèn)真組織各類經(jīng)濟責(zé)任審計,為評價、考核和任用干部提供參考依據(jù), 促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立經(jīng)濟責(zé)任意識, 自覺學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)財經(jīng)法規(guī), 并認(rèn)真履行經(jīng)濟責(zé)任, 提高依法治教、依法治校的自覺性; 針對社會、廣大教職工和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)心關(guān)注的學(xué)校經(jīng)濟活動中的重點和熱點問題, 積極組織各類專項審計調(diào)查, 及時發(fā)現(xiàn)存在問題, 認(rèn)真分析原因并提出解決辦法, 為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門的決策提供咨詢和服務(wù), 當(dāng)好參謀和助手, 制止并防止各類違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生。
3 真實性和合法性仍是高校內(nèi)部審計的重點
從審計實踐看, 高校的內(nèi)部審計工作發(fā)展不平衡。為適應(yīng)時代和形勢發(fā)展的要求, 順應(yīng)現(xiàn)代審計的發(fā)展潮流, 高校的內(nèi)部審計結(jié)合學(xué)校的實際情況,正在積極探索和研究學(xué)校內(nèi)部的績效審計問題。但就總體而言, 高校內(nèi)部審計工作仍以審查證實被審事項的真實性和合法性為主, 審計的目的是揭示問題, 查明違規(guī)違紀(jì)行為, 保護學(xué)校資產(chǎn)完整和安全,審計的重點在于查明錯誤和弊端, 審查的范圍主要是財務(wù)收支和會計資料, 審計的主要依據(jù)是財政、財務(wù)、會計等法律法規(guī)、準(zhǔn)則制度, 審計主要是運用財政制度、會計準(zhǔn)則及其他相關(guān)法規(guī)進行審計評價, 審計的主要作用還是促進核算規(guī)范、信息真實、收支合規(guī)、財產(chǎn)安全, 發(fā)揮查錯糾弊的防護功能。
三、績效審計理念在高校內(nèi)部審計中的運用
如前所述, 績效審計是現(xiàn)代審計發(fā)展的方向。但囿于各方面的條件, 高校的內(nèi)部績效審計大多體現(xiàn)和反映在財務(wù)審計及其他各項審計業(yè)務(wù)中, 缺乏系統(tǒng)性和完整性。筆者認(rèn)為, 根據(jù)
社會需求、審計供給和環(huán)境狀況等, 近幾年或在今后一個時期內(nèi), 高校的績效審計主要是結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況審計、專項資金管理審計、建設(shè)投資項目審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等項目展開, 關(guān)注資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,重視運用調(diào)查研究、經(jīng)濟活動分析和統(tǒng)計分析技術(shù)等現(xiàn)代審計方法和手段, 審計成果既可體現(xiàn)在上述業(yè)務(wù)的審計報告之中, 也可通過專項審計調(diào)查報告的形式單獨提供, 審計報告也應(yīng)不拘一格, 其格式、內(nèi)容應(yīng)視審計評價對象和目的而定。
1績效審計理念在預(yù)算執(zhí)行情況審計中的體現(xiàn)。高等學(xué)校的財務(wù)預(yù)算是高校事業(yè)計劃的貨幣表現(xiàn)和綜合反映, 是事業(yè)發(fā)展的指揮棒。高等學(xué)校已經(jīng)形成了財、稅、費, 產(chǎn)、社、基, 科、貸、息多渠道的資金籌集格局, 但作為國家預(yù)算的基層單位, 它的資金屬于財政性資金, 高等學(xué)校的預(yù)算是國家財政預(yù)算的重要組成部份。高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況審計, 應(yīng)以/ 預(yù)算績效評價體系為依據(jù), 關(guān)注預(yù)算執(zhí)行效益的審計中, 主要依據(jù)學(xué)校各項收入占總收入的比重、收入增長率, 各種支出占學(xué)�？傊С龅谋戎�, 如人員經(jīng)費支出占總支出的比重、公用經(jīng)費支出占總支出的比重、公用經(jīng)費中各項費用占用經(jīng)費的比重、經(jīng)費支出增長率等指標(biāo), 評價學(xué)校預(yù)算的執(zhí)行情況; 通過學(xué)校經(jīng)費支出與辦學(xué)成果進行比較, 辦學(xué)成果包括學(xué)生的規(guī)模和質(zhì)量、科研成果的數(shù)量和質(zhì)量以及社會服務(wù)的水平和輻射能力等, 分析評價辦學(xué)成本高低, 辦學(xué)經(jīng)費支出的效率和效果。通過審計, 發(fā)現(xiàn)問題, 找出原因, 提出建議, 促進學(xué)校預(yù)算資金使用效益的提高。
2 績效審計理念在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計中的體現(xiàn)。高等學(xué)校普遍實行/ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理0的財務(wù)管理體制。為了激發(fā)并調(diào)動學(xué)校所屬各學(xué)院、各部門和各單位多渠道籌措資金的積極性, 很多學(xué)校還制訂了各項創(chuàng)收收入的經(jīng)濟分配政策, 對各項創(chuàng)收收入按一定比例在學(xué)校、職能部門、學(xué)院等單位之間進行分配。學(xué)校根據(jù)來源渠道和性質(zhì), 將資金區(qū)分為日常預(yù)算經(jīng)費、專項預(yù)算經(jīng)費和創(chuàng)收分成經(jīng)費等, 采用不同方法進行管理。根據(jù)學(xué)校財務(wù)管理體制和經(jīng)濟分配政策, 各學(xué)院、機關(guān)各職能部門和直屬單位, 在經(jīng)濟和財務(wù)管理上享受一定的自主權(quán)和支配權(quán), 包括經(jīng)費分配權(quán)和使用權(quán)。對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟職責(zé)的績效情況進行審計, 是經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義, 也是對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面評價的客觀要求。審計中,可運用定性與定量相結(jié)合, 對相關(guān)指標(biāo)的實際與計劃、縱向與橫向等分析比較方法。通過審計, 分析評價領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位財務(wù)收支及其相關(guān)活動的績效情況, 剖析造成資金使用效益不高、資金損失浪費的原因, 并明確領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的責(zé)任, 達(dá)到既全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任, 又促進單位資金使用效益提高之目的。
3 績效審計理念在建設(shè)投資項目審計中的體現(xiàn)。20 世紀(jì)90 年代末以來, 隨著我國高等教育的發(fā)展, 高等學(xué)校的改建擴建和新建投資項目不斷增加, 各地的/ 大學(xué)城0建設(shè)風(fēng)起云涌, 投入資金數(shù)量之巨、基建規(guī)模之大、建設(shè)檔次之高令人矚目。一些學(xué)校由于對投資行為缺乏風(fēng)險意識、對所上項目論證不足、資金內(nèi)部控制制度不健全等原因, 出現(xiàn)了應(yīng)收和暫付款不能收回、銀行存款和信托存款被騙、基本建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資失誤等現(xiàn)象, 給國家和學(xué)校造成重大經(jīng)濟損失。因此, 應(yīng)積極探索并加強對高校建設(shè)投資項目的績效審計, 在對高校建設(shè)投資項目進行的真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上, 關(guān)注其經(jīng)濟效益和社會效益。審計中, 可通過對實際投資成本與預(yù)計投資的比例、投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投資額之間的比率、預(yù)期效益與實際效益的比例、投資項目的社會影響和環(huán)境影響等指標(biāo)進行對比分析, 揭示項目決策、管理方面存在的問題和影響工程質(zhì)量、造成損失浪費等情況, 并明確責(zé)任、找準(zhǔn)原因, 提出加強投資建設(shè)管理的意見建議。在實際操作中, 應(yīng)結(jié)合建設(shè)投資項目的不同性質(zhì), 細(xì)化并分解評價指標(biāo), 做到客觀科學(xué).績效審計是一種理念, 是一種潮流, 它更是一個過程, 需要并必將在實踐中不斷發(fā)展、提高和逐步完善。高校應(yīng)從實際出發(fā), 積極研究并探索高校內(nèi)部績效審計的特點和有效途徑。
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