我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格探究

摘 要：隨著社會工業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染不斷加劇，這對民事環(huán)境公益訴訟是一個巨大的挑戰(zhàn)。為此，但2012年新民訴法修改增加了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，但其中對訴訟主體只做出了泛泛的規(guī)定。逐步闡明“環(huán)境民事公益訴訟”之含義，并通過現(xiàn)行立法和司法實踐闡釋實踐中民事環(huán)境公益訴訟主體的范圍，分別從檢察機關(guān)、公民、行政機關(guān)、其他組織4類主體進行深入理論探究，并對未來關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟的立法做出合理性建議。 　　關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境公益訴訟；訴訟主體 　　中圖分類號：D91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0268-03 　　一、我國環(huán)境民事公益訴訟概述 　　環(huán)境民事公益訴訟制度在近幾年被社會廣泛呼吁。目前，全國有77個環(huán)保法庭，但是卻少有公益訴訟案件起訴。其原因有很多，但是其中最重要的原因就是訴訟原告資格不明。所以，在探究原告資格之前，首先應(yīng)了解環(huán)境民事公益訴訟的含義及其理論基礎(chǔ)。 　�。ㄒ唬┉h(huán)境民事公益訴訟的含義 　　公益，亦稱公共利益，英文中為Public interest，源于希臘語中的pubes，其含義是身體和情感或智力上的成熟，尤其指人們超越自我關(guān)心或自我利益而關(guān)注和理解他人的利益。依據(jù)公益訴訟的性質(zhì)可將其分為行政公益訴訟、民事公益訴訟和憲法公益訴訟，三者核心的區(qū)別在于起訴對象之不同；依部門法角度來劃分，公益訴訟可分為憲法公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟、經(jīng)濟公益訴訟、環(huán)境公益訴訟等。本文所提出的環(huán)境民事公益訴訟即在行為違反環(huán)境法部門法時，對直接侵害環(huán)境的民事主體提起訴訟。 　　環(huán)境民事公益訴訟其權(quán)力來源是基于環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指法律上的權(quán)利，即法律賦予法律關(guān)系的主體在其生存的自然環(huán)境方面享有的某種權(quán)益。環(huán)境權(quán)是權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的，所以，人民除了有享有環(huán)境權(quán)的權(quán)利，也有保護環(huán)境不受污染的義務(wù)，因此，環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。我國傳統(tǒng)的民事訴訟理念認為，民事訴訟主體應(yīng)當符合“直接利害關(guān)系”原則，但正因為環(huán)境權(quán)某種程度上超出了私權(quán)的范疇，這就成為了適格原告提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。在環(huán)境民事公益訴訟中，一般是判決被告停止污染破壞環(huán)境的行為、治理或恢復受污染破壞的環(huán)境，因此，其目的在于阻止污染行為，恢復自然環(huán)境。這就是環(huán)境民事公益訴訟的具體含義。 　�。ǘ�）我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格沿革 　　我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格在立法上隨著公益訴訟的從無到有經(jīng)歷了非常曲折的歷程，與此同時立法上的空白也使得司法實踐面臨極大的困境，一度造成了全國77個環(huán)保法庭零案件的窘境。 　　2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》一定程度上推動了地方對于環(huán)境公益訴訟規(guī)范的進程。云南、重慶、貴州等地建立了環(huán)境法庭的試點，很多地方司法機關(guān)對于公益訴訟的原告主體資格進行了規(guī)定。例如，貴陽市人大通過的《貴州市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》第二十五條規(guī)定“檢察機關(guān)、環(huán)境資源管理機關(guān)、環(huán)保公益組織、生態(tài)環(huán)境和規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督員”為訴訟主體。昆明市出臺的《關(guān)于建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》和海南省司法機關(guān)發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》都規(guī)定了公益訴訟的主體。但客觀地說，以上皆違反我國《立法法》的規(guī)定，訴訟和仲裁制度屬于法律保留事項，原告資格只能由全國人大及其常委會通過法律予以設(shè)定。 　　民訴法修改前，司法實踐中大部分的公益訴訟的案件是不予受理的。例如，著名的松花江水體污染一案，人民法院以訴訟原告主體不適格為由沒有立案。而為數(shù)不多的公益訴訟案件中，2008年的“兩湖一庫管理局訴貴州天峰化工案”是行政機關(guān)作為原告勝訴；2008年的“湖南望城縣檢察院環(huán)境公益訴訟案”是檢察院為原告進行公益訴訟；2011年的“中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠環(huán)境污染案”則是為數(shù)不多的以社會團體為原告的環(huán)境公益訴訟案。2012年的“蔡長海訴龍興光系清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠”一案是中國首例公民訴訟勝訴案件。但值得注意的是，以上幾案中，有三案都是貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭審理的。 　　2012的《民事訴訟法》修改為民事公益訴訟的發(fā)展帶來了一個契機。其第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！边@一條使得公益訴訟不再是無源之水、無本之木。盡管如此，55條的不完善和不確定性仍是顯而易見的，其對公益訴訟原告主體更加具體的規(guī)定還需后續(xù)立法加以支持，導致了其在短時間內(nèi)沒有辦法真正適用，因此，需要法律進一步完善規(guī)制民事環(huán)境公益訴訟的主體。而探究環(huán)境公益訴訟主體的理論和價值，對于后續(xù)法律對于其原告資格的具體規(guī)定有著重要的意義。 　　二、我國環(huán)境公益訴訟原告資格觀點及理論分析 　　從司法實踐中可以看出，我國公益訴訟原告大致有四種不同的類型，即檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會組織、公民。然而其原告資格在理論上是否是適格主體存在很大爭議，但首先要明確一點，主體是否適格和是否適用于我國法律，這其實是兩個連續(xù)的問題，要逐步分析。 　�。ㄒ唬�檢察機關(guān)不適格，立法要否定 　　對于檢察院的主體資格在學術(shù)界存在廣泛爭議。大多數(shù)人認為，應(yīng)當借鑒美國的檢察官訴訟制度，即當涉及聯(lián)邦的利益時檢察官可以提起訴訟的制度；而且當公共利益遭受侵害時，國家得訴訟解決之。然而英美法系與大陸法系在法律制度體系上存在著很大的差異。如按照美國的法制，由行政機關(guān)發(fā)起的環(huán)境公益訴訟均由政府部門的公社律師負責進行，而美國的檢察機關(guān)就是行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，代表政府行使職能。然而在我國，檢察機關(guān)獨立于行政機關(guān)，主要行使刑事方面的公訴職能，其目的在于懲罰犯罪；與此同時，檢察機關(guān)的在刑事訴訟上的代表國家利益的公訴權(quán)是出于對偵查權(quán)以及審判權(quán)的制衡。 　　環(huán)境民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，而民事訴訟重要原則在于程序公平，而原被告雙方的地位平等是程序公平的重要體現(xiàn)，當被訴方多為公民或者法人時，原告若為以國家為后盾的檢察機關(guān)，那么將一個普通的民事訴訟置于刑事訴訟的嚴厲境地，就違背了民事訴訟公平解決爭議的初衷。因此，檢察機關(guān)并不是適格的原告。 　　然而，很多人對于原告是否適格在所不問，僅僅覺得檢察機關(guān)進行公益訴訟可以彌補行政機關(guān)的不足，有國家強制力的威懾力，可以作為環(huán)境利益的最后保護人，從而認為檢察機關(guān)應(yīng)當在未來的立法中成為法定的原告。但對此筆者并不以為然。 　　筆者認為，正是檢察機關(guān)與行政機關(guān)的相互獨立，倘若同時確立二者原告資格，那么就造成了職能上的重疊，可能出現(xiàn)互相推諉、怠于行使職能的情況。不僅如此，如果從發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染事實尋找責任人到收集證據(jù)、起訴都由檢察院一手包辦，這對檢察院的能力是一個巨大的挑戰(zhàn)，而擴大檢查機關(guān)的規(guī)模，對國家和社會都是巨大的負擔。且民訴法修改后，檢察機關(guān)對于民事訴訟的監(jiān)督權(quán)進一步擴大，檢察機關(guān)如何能夠“避嫌”，一旦賦予其民事公訴權(quán)，無疑違背了檢察制度的初衷。 　�。ǘ�）公民適格，立法要限制 　　傳統(tǒng)理論認為，只有“直接利害關(guān)系人”才得就他人對自己利益侵害提起訴訟，所以公益訴訟的發(fā)展一直躊躇不前。筆者認為，公民是適格的原告，應(yīng)當適用公共信托理論，公民作為環(huán)境權(quán)主體，當然有資格提起訴訟。很多學者也支持這種理論。 　　“公共信托”最早產(chǎn)生于羅馬法，其基本含義是：空氣、河流、海岸、荒地等均是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過“信托”的方式由國家和政府持有。美國薩克斯教授將此理論進行發(fā)展，即任何一個公民得依據(jù)信托財產(chǎn)不得任由私人侵害的原則，向法院提起訴訟。這種觀點被廣泛適用。例如，美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償與責任法》107條對此進行了規(guī)定，“公民得依據(jù)環(huán)境法中的公民訴訟條款，在政府等自然資源受托人未向法院提起恢復原狀或金錢賠償之訴時提起‘公民訴訟’�！币虼耍�公民當然是環(huán)境公益訴訟的適格主體。 　　公民沒有被法律納入適格主體的原因主要有兩點：（1）公民訴訟資質(zhì)太過有限。收集證據(jù)的能力，其費用的負擔，法律的專業(yè)水平都會增加敗訴的可能。（2）防止濫訴的發(fā)生。由于在環(huán)境公益訴訟中，起訴人不是或不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國家、社會利益。因此可能存在假借環(huán)境公益訴訟之名而謀取個人經(jīng)濟補償?shù)臑E訴現(xiàn)象，而司法機關(guān)很難審查訴訟主體是否是以公益為目的。 　　因此，不將公民納入公益訴訟主體符合中國的現(xiàn)狀，有助于維持司法穩(wěn)定，實現(xiàn)公共利益最大化的目標。 　�。ㄈ�）行政機關(guān)適格，立法要細化 　　根據(jù)公共信托理論下國家環(huán)境權(quán)的權(quán)利義務(wù)對等原則，行政機關(guān)作為國家的代表，是公共信托的受托人，因此行政機關(guān)是適格的原告主體。對此學術(shù)界幾乎不存在爭議。有的學者認為，在我國行政機關(guān)具有極大的處罰權(quán)，那么，再賦予其訴訟的權(quán)利實際上是重復的。 　　筆者認為，訴訟權(quán)利具有與行政權(quán)不同的意義，尤其是行政機關(guān)的行政處罰權(quán)與以訴訟途徑禁止侵害恢復原狀這兩種維護環(huán)境的手段并不重疊，由于我國行政處罰確立的是過錯歸責原則，因此，環(huán)境行政處罰適用過錯責任原則。但很多情況下，非因過錯而造成國家及社會利益的重大損失的情況時有發(fā)生，在不能使用行政處罰權(quán)的情況下，行政機關(guān)職能通過訴訟的手段去維護人民和國家的利益，那么，此時環(huán)境公益訴訟成為了必然的選擇，因此賦予行政機關(guān)公益訴訟權(quán)是有必要的。 　　我國的現(xiàn)行法中符合民事訴訟法55條“法律規(guī)定的機關(guān)”的只有2000年的《海洋環(huán)境保護法》第九十條第二款的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。而未來的立法要在體系龐雜的行政機關(guān)中選擇合適的原告主體，但現(xiàn)實中存在行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門之間職能重疊交叉，統(tǒng)一管理部門與分管部門職權(quán)劃分不清，機構(gòu)設(shè)置重復等問題，究竟由哪一部門代表國家提起生態(tài)損害索賠仍需法律予以明確。顏運秋教授曾提出“國家特設(shè)機關(guān)為職務(wù)上或者公益上的當事人”，筆者認為，“國家特設(shè)機關(guān)”在法律選擇上應(yīng)當遵循有權(quán)性和地域性。 　　具體而言，有權(quán)性即指法律所選擇的環(huán)保機關(guān)應(yīng)當有行政管理權(quán)和監(jiān)控權(quán)，這些機關(guān)往往下設(shè)檢測監(jiān)察部門對環(huán)境的監(jiān)控，便于發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)查取證。而地域性則具體指，當環(huán)保部門往往有主管機關(guān)和分管機關(guān)時，分管機關(guān)選擇對所發(fā)生污染情況最了解、可最直觀接觸案情的行政機關(guān)主體作為公益訴訟的主體，更有利于維護管轄區(qū)域的環(huán)境權(quán)益。 　�。ㄋ模┢渌�組織適格，立法要規(guī)制 　　民事訴訟法55條認定了“其他組織”為公益訴訟法定的原告，公益組織成為訴訟主體，其優(yōu)勢十分明顯。當行政機關(guān)怠于行使行政權(quán)力和訴訟權(quán)利時，公益組織成為了最優(yōu)化的主體選擇，尤其是在環(huán)境民事公益訴訟中，絕大多數(shù)的被告都是具有一定經(jīng)濟實力的法人，公益組織無論在經(jīng)濟實力和精力上都比公民個人更加具有優(yōu)勢。因此，當前公眾強烈呼吁賦予公益組織原告資格。 　　然而，如今訴訟中諸多困難向公益組織的能力發(fā)出挑戰(zhàn)。一方面是訴訟成本高。例如，從云南曲靖鉻渣污染案來看，公益組織自然之友付出了巨大的成本，聘請專業(yè)機構(gòu)進行環(huán)境評估鑒定，報價從幾十萬到幾百萬不等，但“很多草根組織，一年的預算也只有幾十萬元”，極大增加了很多小型公益組織因經(jīng)濟負擔過重而敗訴的風險。另一方面是專業(yè)法律團隊的缺失。當前只有一些大型的公益組織有專門的法律團隊，如中華環(huán)保聯(lián)合會自身設(shè)立了專門的法律環(huán)境服務(wù)中心，由中心的律師志愿者擔任訴訟代理人。然而更多的公益組織并不具有專業(yè)的法律團隊，那么其資質(zhì)應(yīng)當受到法律的限制。 　　因此，由于當前社會公益組織規(guī)模參差不齊、行政管理機制不完善，哪些組織適宜提起民事訴訟，應(yīng)當一方面要保證其具有優(yōu)秀的律師團隊，另一方面要保證其具有一定的經(jīng)濟實力。要解決這兩點，筆者認為，可以嘗試從行政準入和審前審核兩方面去保證原告的訴訟實力。在公益組織申請成立之初，由行政機關(guān)對其資質(zhì)進行實質(zhì)審核，避免發(fā)生魚目混珠的情況。同時，司法機關(guān)在審理案件前對于公益訴訟案件之原告資格進行審核，以防止濫訴的發(fā)生。 　　現(xiàn)在，在消費者侵權(quán)之公益訴訟方面，法工委民法室正在抓緊修改消費者權(quán)益保護法。而在人類生存環(huán)境每況愈下的今天，環(huán)境公益訴訟的主體也應(yīng)該快速地被納入到法律中，以促進社會各界行動起來保障每一個公民的基本權(quán)利。公益訴訟的規(guī)定給了公益訴訟立法一個良好的開端，雖然現(xiàn)在對于公益訴訟的制度建立并不完善，但是，公益訴訟的主體從實踐中的不規(guī)范到現(xiàn)在立法中的初具方向，則預示著未來公益訴訟的良好發(fā)展。 　　參考文獻： 　　[1] 顏運秋.公益訴訟法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008. 　　[2] 王明遠.環(huán)境侵權(quán)救濟法律制度[M].北京：中國法制出版社，2001. 　　[3] 楊海坤.公益訴訟的基本理論與制度構(gòu)建[J].法制論叢，2005，（11）. 　　[4] 蔡守秋.環(huán)境權(quán)初探[J].法學研究資料，1982，（2）. 　　[5] 宋仕強.淺談環(huán)境公益訴訟中自然人的訴權(quán)主體資格[J].法制與社會，2012，（8）. 　　[6] 李玉娟.環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保NGO法律地位的反思與重構(gòu)[J].南昌大學學報，2011，（1）. 　　[7] 金煜.公益訴訟的主體之困[N].新京報，2012-08-09（28）. 　　[責任編輯 高惠琦]

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