我國戶籍制度改革破題(3)

所謂“做實”意指調(diào)整二元制戶籍制度改革的基本路徑，變“向農(nóng)村戶籍人口開放城市戶籍”為“增加農(nóng)村戶籍含金量”，即將社會福利和公共服務均等化的內(nèi)容注入農(nóng)村戶籍，通過農(nóng)村戶籍的升值與增值，逐漸拉平城鄉(xiāng)戶籍之間的價值與等級差異，進而在不觸動城市戶籍人口既得利益的基礎上，逐步實現(xiàn)戶籍價值無等級差別的城鄉(xiāng)戶籍分類管理制度。這一改革路徑的著力點是向農(nóng)村戶籍人口賦權與增權，其實質是將存在價值等級差異的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度改革為沒有價值等級差異的城鄉(xiāng)戶籍分類管理制度，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。其可行之處在于操作方面的便捷和較少的改革阻力，因為它并不觸及城市人口，特別是大城市人口的既得利益，不會引起他們的情緒性激動和對抗性行動;而被賦權與增權的農(nóng)村戶籍人口也會欣然接受、樂享其成，特別是在區(qū)位條件較好的農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)存在拒絕改變農(nóng)村戶籍的背景下，“做實”農(nóng)村戶籍的努力就更易于推行。當然，“做實”的困難依然巨大，最關鍵的難題就是所需的人力資源、資金來源和其他福利性保證。然而，比較剝離附著在城市戶籍特別是大城市戶籍上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利的改革努力，前者付出的經(jīng)濟社會成本小得多，成功的機會也大得多，而且它能夠允許我們采用漸進的方式，從點到面，從易到難，配合新型城鎮(zhèn)化的目標與節(jié)奏，在健康與和諧的氛圍中，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享城市文明的發(fā)展成果。此外，隨著我國農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的進一步推進，城鎮(zhèn)化率逐步提高，農(nóng)村人口大量減少，這使得需要賦權與增權的農(nóng)村戶籍人口在我國總人口中的絕對占比越來越小，它從另外一個角度為“做實”改革舉措的順利推進提供了保障。作為此項改革措施的客觀成果，改革過程中和改革后的城鄉(xiāng)戶籍功能將趨向于同質化和一體化，其功能角色也將逐步回歸到它的本分角色——人口信息登記和人口遷移管理，并通過角色回歸和功能轉換，保證與推動二元戶籍制度改革的不斷深化和最終取得成功。

　　所謂“做虛”則是要直面二元戶籍制度的弊端，改革利益化二元戶籍制度，剝離附著在戶籍上面的諸多社會福利與其他利益性成分，回歸其純粹的人口信息登記和人口遷移管理功能。這是一種激進的二元戶籍制度改革路徑，只能采取由點及面、漸次推進的方式，以免引起所有既得利益群體的反抗，影響整個二元戶籍制度改革的順利推進和健康運行。我們可以通過排除法的方式，圈定特定目標人群作為二元戶籍制度的“留守地”，維持其既得利益以換取改革的順利進行。當然，被排除的人群不應數(shù)量過大，時間也不應過于久遠，否則，就將形成世襲化的特殊階層。可行的辦法是，通過行政手段在戶籍利益特別大的大城市確定一條年齡線，在大于年齡線的人群內(nèi)繼續(xù)實行二元戶籍管理制度，而對小于年齡線的人群推行全國統(tǒng)一的新戶籍管理措施，也就是在特定城市推行“老人老辦法、新人新辦法”的改革舉措，從而逐步而又富有成效地改變戶籍制度的管理功能角色，一勞永逸地徹底解決二元戶籍制度弊端。

　　二元戶籍制度改革的三個關鍵環(huán)節(jié)分別是農(nóng)村戶籍增權、大城市居民戶籍權利的差別化處置和農(nóng)民工戶籍價值的同城化待遇，它們是“做實”與“做虛”兩條改革路徑順利推進的最為便捷、最易見成效的切入點，三者之間既緊密聯(lián)系，又具有互補性，是整體上推進我國二元戶籍制度改革的三大突破口。相比較而言，為農(nóng)村戶籍增權最為簡單，依我國目前的財政實力和可預期的發(fā)展態(tài)勢，只要持之以恒地持續(xù)推進，自然會達到既定的改革目的，而一旦這一目的達到，就會為后兩個環(huán)節(jié)的改革奠定堅實的基礎。實際上，只要開始實施為農(nóng)村戶籍增權的改革舉措，就能夠為后兩個環(huán)節(jié)的改革奠定基礎和提供保障性動力。

　　大城市居民戶籍權利的差別化處置，是一個敏感而又棘手的問題，由于附著在戶籍上的既得利益太過豐厚與肥美，所以不管是誰，都難以割舍掉這些到手的“肥肉”。但是歸根到底，它們畢竟不是大城市居民完全經(jīng)由自身后天努力而獲取的合法利益和正當權益，因此，平衡城鄉(xiāng)居民的戶籍權利，取締城鄉(xiāng)戶口價值等級分化，實行城鄉(xiāng)一體的戶籍制度，具有道義上的先天優(yōu)勢。只要工作得當、宣傳到位，二元戶籍制度改革是能夠贏得大城市居民一定程度的支持的。同時，可以基于人道主義的考量，對一些特定人群，比如超過勞動年齡階段的大城市老齡戶籍人口以及失能戶籍人口等，維持舊有戶籍制度及福利待遇。這種差別化處置措施，既可以保證戶籍制度改革的正義性和正當性，又可以減少改革帶來的社會震蕩和負面影響，并為農(nóng)民工戶籍價值的同城化待遇改革鋪平道路。

　　隨著我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)民工戶籍價值的同城化待遇問題將日益成為二元戶籍制度改革中的關鍵環(huán)節(jié)。特別是在大城市仍然能夠為農(nóng)民工提供更多的工作機會和更大的勞動回報，同時也需要大量低人力資本含量的勞動年齡階段人口的關鍵時期，源源不斷涌入的農(nóng)民工更將戶籍價值的同城化待遇改革推到輿論的風口浪尖。因為二元戶籍制度不僅讓農(nóng)民工成為被剝奪的代名詞，而且向城市貢獻著青春和熱情、推動城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展的農(nóng)民工，也給大城市帶來了各種各樣難以避免與克服的城市病。只有通過戶籍價值的同城化待遇改革，既允許農(nóng)民將戶口遷進大城市，又讓農(nóng)民工享受戶籍價值同城化待遇，才能夠最大限度地解決上述不公和根除城市病。而且，推行農(nóng)民工戶籍價值同城化并不需要大的投入，也不會產(chǎn)生大的社會震動，只是需要戶籍管理制度回歸到它的本分角色，即人口信息登記和人口遷移管理上來即可。當然，一個必要的前提是，大城市居民戶籍權利的差別化處置的同時推行，或者前者在時間上稍微的延遲推行。

　　無論是推行“做實”與“做虛”舉措，還是在三個關鍵環(huán)節(jié)上的著力推進，其實質與目標指向都是通過促使戶籍管理制度社會功能的調(diào)適和功能角色的轉換，實現(xiàn)二元戶籍制度改革富有成效的推行，它們使這項看似遙遙無期、任重道遠的改革任務有了易于操作的切入點和低成本的操作路徑，值得在實踐中嘗試并大力推廣。

　　概言之，處于進行時狀態(tài)的二元戶籍制度改革已經(jīng)在中小城市取得決定性成績，但在大城市卻遭遇到諸多的困境，甚至陷入掙扎困局，農(nóng)村戶籍含金量因區(qū)位差異出現(xiàn)了程度較大的價值分化，但對大多數(shù)農(nóng)村而言，戶籍的含金量仍然走低。從總體上看，時至今日的戶籍制度改革并沒有真正縮小城鄉(xiāng)戶籍之間的價值差距，對目前改革思路和推進路徑有必要進行研究與反思。在我們看來，將新型城鎮(zhèn)化目標與二元戶籍制度改革聯(lián)系起來，并用前者規(guī)定和引導后者的改革思路與推進路徑，應該是值得放手去做的優(yōu)先選擇�；�于此前二元戶籍制度改革遭遇的多元化阻力和障礙，這一改革并不樂觀的事實績效，以及新型城鎮(zhèn)化為戶籍制度改革提供的廣闊舞臺和種種利好機遇，我們認為，對戶籍管理制度做功能調(diào)適，實現(xiàn)其功能角色轉換，逐步回歸到它的本分角色——人口信息登記和人口遷移管理，能夠推動二元戶籍制度改革的不斷深化和最終取得成功。從目前形勢看，通過“做實”與“做虛”兩條路徑，在三個關鍵環(huán)節(jié)上著力推進，應該是戶籍管理制度功能調(diào)適和角色轉換的實現(xiàn)形式，是二元制戶籍制度改革取得最終成功的坦途，也是戶籍管理制度能夠承擔起人的城鎮(zhèn)化歷史使命的關鍵。

　　

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