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對(duì)扶貧工作中一些問(wèn)題的思考
一、基本情況
1、深山區(qū)縣位于省的東南部，地理上是黃山山脈和天目山脈的結(jié)合部，境內(nèi)千米以上的山峰有46座。天目山脈部分毗鄰浙江省臨安市與毗鄰的深山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣較落后，但由于他們地方投入的財(cái)力比安徽強(qiáng)得多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的硬件建設(shè)也就比我們好不少�？傮w上看，一是人均可耕地少，人地矛盾突出。二是深山村落人口遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，信息相對(duì)閉塞。三是土地產(chǎn)出能力低，生產(chǎn)條件差，單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以解決溫飽。四是自然災(zāi)害頻繁，易旱易澇，部分村落隱藏有山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。五是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大，農(nóng)民創(chuàng)收來(lái)源和增收渠道較少。六是因?yàn)?zāi)因病因?qū)W返貧現(xiàn)象突出。2、文化觀念。是徽文化的發(fā)源地之一，長(zhǎng)期以來(lái)受舊思想觀念束縛，有重商業(yè)、學(xué)而仕的風(fēng)氣，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)精神較為缺乏。農(nóng)村生產(chǎn)生活方式依然是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，許多農(nóng)民滿(mǎn)足于小富即安。此外，由于交通閉塞、勞動(dòng)技能差和語(yǔ)言障礙等，長(zhǎng)期在深山區(qū)生產(chǎn)、生活，缺乏對(duì)華東區(qū)周邊發(fā)達(dá)省份發(fā)展變化的強(qiáng)烈關(guān)注。自然條件和文化觀念是導(dǎo)致深山區(qū)脫貧致富和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)最大的障礙。
3、縣域經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模小、質(zhì)量差，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件依然薄弱�？h以山地丘陵農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和總體水平較低。20年，全縣農(nóng)業(yè)人口14.4萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.2％，貧困人口（含絕對(duì)貧困和低收入）1.28萬(wàn)人，貧困人口占農(nóng)村人口的8.87。縣級(jí)財(cái)政僅7110萬(wàn)元。盡管靠近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省，但由于地處山區(qū)、交通不便等多種原因，工業(yè)發(fā)展仍十分緩慢。現(xiàn)有工業(yè)規(guī)模小、科技含量低、產(chǎn)業(yè)鏈短、經(jīng)營(yíng)觀念落后等，很難經(jīng)受住市場(chǎng)變化的沖擊。
山地丘陵農(nóng)業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單位成本過(guò)高和投入不足，縣級(jí)財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，難以提供建設(shè)資金支持等，都是導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施短缺的重要原因。目前縣內(nèi)不通公路的行政村有5個(gè)，尚有2萬(wàn)人存在飲水困難問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害能力差，返貧現(xiàn)象突出�；A(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益設(shè)施嚴(yán)重不足，群眾看病難的矛盾十分突出。
二、主要問(wèn)題
�。薄⒎鲐氋Y金總量規(guī)模不足，使用分散。區(qū)域性貧困的基本特征是貧困面大，貧困程度深�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要投入的項(xiàng)目多，扶貧資金和其它建設(shè)資金供給與需求之間的總量矛盾突出。
資金使用分散，與其它農(nóng)村投入資金不能有機(jī)結(jié)合。資金分散主要表現(xiàn)在來(lái)源分散和使用分散兩個(gè)方面。由于資金的來(lái)源渠道和投入機(jī)制不同，使用原則不同，規(guī)劃與規(guī)劃之間互不銜接或根本就沒(méi)有規(guī)劃，造成在產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目安排上零星分散，難以形成合力，發(fā)揮整體效益。
《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》尚沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則，目標(biāo)和任務(wù)也不盡明確，使各項(xiàng)扶貧資源在上級(jí)層面失去了整合先機(jī)。而一些扶貧資金分配和使用的政策，也強(qiáng)化了資金分散過(guò)程。根據(jù)政策財(cái)政扶貧資金70％要用于進(jìn)村入戶(hù)，但實(shí)際扶持內(nèi)容包括農(nóng)林水、科教文衛(wèi)、交通等各個(gè)方面，還要兼顧其他方面的基礎(chǔ)建設(shè)工程，這無(wú)疑使得各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)都要從有限的扶貧資金中劃走一塊，加劇了資金分配和使用的分散化過(guò)程，降低了資金使用效率和效益。
�。�、扶貧貸款政策指向和分配原則不相符合，難以做到真正扶貧。扶貧貸款是國(guó)家扶貧資金的主要來(lái)源，占國(guó)家扶貧資金的60％以上，以貼息或小額到戶(hù)貸款的方式用于支持貧困地區(qū)發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)性項(xiàng)目。但是由于政策性貸款商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致扶貧貸款難以實(shí)現(xiàn)所設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。銀行要保本收利，政府要扶貧，銀行方面存在著放貸成本高和回收難的風(fēng)險(xiǎn)，用貸個(gè)人存在擔(dān)保能力差和項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果必然造成瞄準(zhǔn)對(duì)象的偏離和錯(cuò)位。小額貸款采用抵押擔(dān)保的方式，也能惠及一部分收入不高的家庭,但到達(dá)貧困農(nóng)戶(hù)的規(guī)模很小，難以做到扶貧。越是偏遠(yuǎn)、越是貧困落后的地方，扶持力度越小。20年，縣扶貧信貸計(jì)劃1850萬(wàn)元全部用于企業(yè)信貸，真正意義上的貧困農(nóng)戶(hù)貸款一分錢(qián)也沒(méi)有。
今年省里專(zhuān)門(mén)切出20萬(wàn)元財(cái)政發(fā)展資金給，作為小額信貸扶貧試點(diǎn)的貼息費(fèi)用，由于承貸對(duì)象是絕對(duì)貧困戶(hù)和低收入戶(hù)，銀行對(duì)這一塊的投入風(fēng)險(xiǎn)大，積極性不高。操作起來(lái)較困難。建議可由貧困戶(hù)自己選擇發(fā)展項(xiàng)目，把貼息費(fèi)用作為扶持資金，直接投入到戶(hù)，應(yīng)能起到一定的扶持作用。
3、產(chǎn)業(yè)化扶貧針對(duì)性強(qiáng)，增收效果顯著，但認(rèn)識(shí)明顯不足。20—20年，按照縣委、縣政府的部署，我辦選擇了覆蓋面大、見(jiàn)效快、推廣易的籽用瓜蔞產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，投入30萬(wàn)元無(wú)償提供種子種苗、反復(fù)進(jìn)行重點(diǎn)技術(shù)培訓(xùn)并發(fā)放種植補(bǔ)貼。從實(shí)施結(jié)果看，產(chǎn)業(yè)化的針對(duì)性強(qiáng)，扶持效果突出，符合民心民意。但實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)、村對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既無(wú)概念，也無(wú)思路，對(duì)該項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不足，只靠政府投入，忽視種植管理，除鄉(xiāng)效果比較明顯外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。
4、到村到戶(hù)的扶貧方式難以從根本上解決貧困問(wèn)題。到村到戶(hù)扶貧的出發(fā)點(diǎn)是為了更直接地瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，以村級(jí)規(guī)劃為基礎(chǔ)，將有限的扶貧資金用于最需要的貧困人群中。到村到戶(hù)扶貧不失為扶貧方式的一種選擇，村民可通過(guò)參與村級(jí)規(guī)劃的編制和實(shí)施，使他們的知情權(quán)和參與權(quán)得到尊重，也能解決部分當(dāng)前急需的問(wèn)題。但是，不能將扶貧工作重點(diǎn)下移與資金下移等同起來(lái)，不同扶貧方式之間更不是一種相互替代的關(guān)系。從調(diào)查情況看，按照目前做法，到村到戶(hù)扶貧在一些地區(qū)有可能會(huì)蛻變成一種新的救濟(jì)式扶貧。
第一，我縣尚未擺脫貧困，扶貧攻堅(jiān)難度越來(lái)越大。貧困程度不同，所需的扶持資金差異也很大，采取一刀切的辦法，把全縣的扶貧資金切成幾萬(wàn)元，甚至一、二萬(wàn)元平均分配到村，這樣的資金規(guī)模充其量只能解決局部或短期問(wèn)題，所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)則是扶貧資金被嚴(yán)重分散帶來(lái)的低效率、低效益代價(jià)。第二，擺脫貧困是一個(gè)持續(xù)、復(fù)雜和艱巨的過(guò)程。不重質(zhì)量的短期化扶貧行為，會(huì)使受援對(duì)象喪失獲得持續(xù)幫扶的機(jī)會(huì)和穩(wěn)定脫貧的能力。從全縣情況看，基本生產(chǎn)生活條件沒(méi)有質(zhì)的改變，離真正意義上的擺脫貧困還有很大距離。即使實(shí)現(xiàn)脫貧，返貧的可能性也極大。第三，最大的問(wèn)題還在于，村的視線狹窄，立足層面過(guò)低，至使一些跨域（跨村，甚至跨鄉(xiāng)、跨縣）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)布局調(diào)整等受援對(duì)象個(gè)體無(wú)力解決的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題得不到應(yīng)有重視。
5、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，缺乏規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，所建項(xiàng)目要么質(zhì)量得不到保證，要么工程無(wú)法完成，難以發(fā)揮應(yīng)有效益。
三、幾點(diǎn)建議
1、下大力氣繼續(xù)解決好區(qū)域性貧困問(wèn)題。通常情況下，造成貧困的主因是生存環(huán)境，延續(xù)貧困的主因是思想觀念。因此，解決區(qū)域性貧困是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、繁雜的系統(tǒng)工程，從長(zhǎng)期看，根本出路在于縣域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨城鎮(zhèn)化水平低、農(nóng)業(yè)比重大、經(jīng)濟(jì)中心缺位、集聚效應(yīng)差、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯等諸多因素掣肘，因此正確選擇縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式至關(guān)重要。貧困地區(qū)群眾思想精神上的貧困相比物質(zhì)貧困是更長(zhǎng)期、更頑固，從而也是更難以根除的痼疾，在精神扶貧上也要下大力氣，在更新觀念，鏟除陋習(xí)，喚醒自主、自力、自強(qiáng)意識(shí)上加大工作力度。
2、處理好貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)系。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一是共生的，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)賴(lài)以發(fā)展的前行資本，單純著眼于基礎(chǔ)設(shè)施的直接經(jīng)濟(jì)效益，將會(huì)低估其社會(huì)意義和對(duì)擺脫貧困的長(zhǎng)效作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化能夠有效地解決貧困地區(qū)致富無(wú)門(mén)路、生產(chǎn)無(wú)技術(shù)、出售無(wú)市場(chǎng)等一系列問(wèn)題，是一條普遍適合貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的好路子，但必須要與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密結(jié)合。貧困地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)薄弱，在起步階段不能僅靠農(nóng)民的自發(fā)行動(dòng)，政府要發(fā)揮引導(dǎo)、服務(wù)、管理、監(jiān)督的職能。擇優(yōu)扶持和培育龍頭企業(yè)、大戶(hù)，支持他們以不同的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式和組織形式，立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)需求，選定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，組織農(nóng)戶(hù)連片開(kāi)發(fā)，建立商品生產(chǎn)基地，形成區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，取得富民、富縣的雙重效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要在機(jī)制上真正形成相對(duì)穩(wěn)定、滾動(dòng)發(fā)展、利益分享的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或合同農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)等多種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。
3、加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)扶貧工作的指導(dǎo)作用。扶貧工作要站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局高度，認(rèn)真分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，以縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，將各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃最終統(tǒng)一到縣域經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃上來(lái)，真正做到資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，規(guī)劃跟著目標(biāo)走，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局統(tǒng)籌扶貧工作�？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃思路要清晰、目標(biāo)要明確、戰(zhàn)略要實(shí)際。通過(guò)目標(biāo)和任務(wù)的量化和細(xì)化來(lái)提高可操作性。從貧困地區(qū)的區(qū)位、資源、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，認(rèn)真研究產(chǎn)業(yè)定位。
4、重視造成貧困的特殊原因，提高貧困對(duì)象、范圍、措施和方式方法的針對(duì)性。貧困地區(qū)的地理、地域和歷史特點(diǎn)十分明顯，導(dǎo)致貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的制約因素往往也是致貧的特殊因素，因此要在認(rèn)真分析這些因素基礎(chǔ)上，把這些特殊因素作為制定各項(xiàng)扶持政策和措施的出發(fā)點(diǎn)之一，并納入規(guī)劃逐步加以解決，以提高扶貧的針對(duì)性和扶持效果。
5、適時(shí)開(kāi)展易地扶貧搬遷工作。
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