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對新《環(huán)境保護(hù)法》的思考論文
新《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“新環(huán)保法”)己于2014年4月24日通過修訂，將于2015年1月1日起施行。本次修訂，也是25年磨一劍，較之于舊法，新環(huán)保法在制度、理念上有顯著的突破和創(chuàng)新，被評價為“史上最嚴(yán)格環(huán)保法”。在享有盛名的同時，新環(huán)保法在細(xì)枝末節(jié)上仍有所疏漏，亟需補(bǔ)充修改，完善與相鄰法律制度的銜接，使新制度、新理念得以順利落地。
一、新《環(huán)境保護(hù)法》的細(xì)化
新環(huán)保法目前是環(huán)境保護(hù)的最新法，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)獲優(yōu)先適用，當(dāng)新環(huán)保法沒有規(guī)定時，才適用其他相關(guān)法律法規(guī)。同時，新環(huán)保法被定位為環(huán)境保護(hù)的基本法，在環(huán)境保護(hù)工作中起到統(tǒng)領(lǐng)作用，這決定了新環(huán)保法必然有很多基本制度的構(gòu)建，或是原則性、準(zhǔn)則性的宏觀規(guī)定，例如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、總量控制、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可等。這意味著這些立足較高的新制度、新理念要落實(shí)，需要制定配套細(xì)則才能完成�！叭羰沁@個問題不能得到妥善解決，新《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定將會被架空，形同虛設(shè)�！�
將新制度、新理念予以細(xì)化、量化規(guī)定的一個困境是，新環(huán)保法作為環(huán)境保護(hù)基本法的地位不夠凸顯。新環(huán)保法與其他相關(guān)法律法規(guī)，例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水上保持法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等，都是由全國人大常委會審議通過，就立法位階而言，新環(huán)保法并未脫穎而出占據(jù)明顯的統(tǒng)領(lǐng)地位，但從新環(huán)保法的內(nèi)容來看，又要求是自上而下的立法模式，這使得新環(huán)保法不能有效助推其他法律法規(guī)的修改，影響環(huán)�；痉ㄅc單行法相契合的進(jìn)程。再者，涉及環(huán)境保護(hù)的立法較為寬泛，若擬完全通過修改各領(lǐng)域的環(huán)保單行法來配合新環(huán)保法的實(shí)施，不能達(dá)到高效落地之效果。
鑒于此，筆者建議通過制定新環(huán)保法司法解釋的方式直接、集中地進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。新環(huán)保法中除了原則性的宏觀規(guī)定外，本身也不乏細(xì)致規(guī)定，例如按口連續(xù)處罰、違法排污設(shè)備拆除權(quán)、環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)監(jiān)機(jī)構(gòu)責(zé)任連帶等。因此，涉及到屬于水、空氣、上地等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的法律條文的修改，可以納入新環(huán)保法司法解釋中一并完成，形成以原則為主、細(xì)則為輔的新環(huán)保法體系。
二、環(huán)保公益訴訟的主體資格要件
新環(huán)保法吸收了國際通行的公益訴訟制度，但在制度設(shè)計(jì)上采取過于保守的態(tài)度。新環(huán)保法的三次審議中，在公益訴訟的問題上爭議最大，曾數(shù)易其稿，將訴訟主體由中華環(huán)保聯(lián)合會改為全國性社會組織，最終擴(kuò)展為滿足一定條件的社會組織，這反映了公益訴訟制度在博弈中的不成熟規(guī)定，另一例證如下:新環(huán)保法要求，“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”，這一規(guī)定的立足點(diǎn)是值得肯定的，但從上下文無法推定該條文是屬于訴訟主體資格要件的規(guī)定還是屬于一般的管理性規(guī)范，以致“牟取利益”所引致的法律效果不明晰，無法推斷以下兩種情況該如何處理:對于訴訟前該社會組織就明知訴訟結(jié)果必然與其具有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，該社會組織還能否提起公益訴訟?訴訟過程中才顯露該社會組織的牟利意圖，此時該社會組織是否被中止或喪失訴訟主體資格?
社會團(tuán)體違反職業(yè)操守和社會道德風(fēng)尚，雖然有《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的具體罰則來約束和規(guī)范，但因新環(huán)保法是規(guī)定環(huán)境公益訴訟主體資格的本源法律，若該法僅對“牟取利益”進(jìn)行消極評價，未明確納入主體資格要件，容易產(chǎn)生歧義，難以推定適用，畢竟“牟取利益”在決定社會團(tuán)體資格，與決定環(huán)境公益訴訟主體資格上屬于兩個不同的問題。此外，新環(huán)保法未明確規(guī)定主體資格喪失的具體情形和后續(xù)處理，若擬通過援引其他法律法規(guī)來彌補(bǔ)該本源法律的疏漏，在邏輯上是難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的閉合。
基于法律完整性和統(tǒng)一性的考量，筆者建議增設(shè)“社會組織與其所從事的公益活動沒有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系”這一規(guī)定，并置于第五十八條第三項(xiàng)，與其他兩項(xiàng)并列作為環(huán)保公益訴訟主體資格的要件。同時，將“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”修改為“提起訴訟的社會組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的，法院有權(quán)中止該社會組織的訴訟活動，符合第五十八條所列條件的其他社會組織向法院申請參與該訴訟活動的，法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理。”公益訴訟實(shí)際上己經(jīng)構(gòu)成對傳統(tǒng)訴訟主體資格制度的突破，通過較大程度地開放公益訴訟，“有助于治療‘違法成本低’的中國環(huán)保病疾，加強(qiáng)行政執(zhí)法效力�！�
三、環(huán)保公益訴訟的范圍
在環(huán)保公益訴訟制度的構(gòu)建上，還有一個非議之處，即“環(huán)境公益訴訟到底涵蓋不涵蓋對行政機(jī)關(guān)不作為的責(zé)任”�！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂草案和審議通過的修正案，均未正面涉及該題，僅將公益訴訟范圍表述為“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”。筆者主張，應(yīng)將環(huán)保公益訴訟范圍明確擴(kuò)張至行政機(jī)關(guān)的不作為行為。
首先，公益民事訴訟和公益行政訴訟的旨意具有同一性。允許社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起公益民事訴訟，是借助相對強(qiáng)勢的群體力量來克服弱勢群體在私力救濟(jì)活動中的功能缺陷，旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)受害個體之利益。而允許社會組織對行政機(jī)關(guān)的不作為行為提起公益行政訴訟，同樣是通過擴(kuò)張?jiān)V訟主體范圍來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和私權(quán)救濟(jì)。
其次，允許公益行政訴訟，符合新環(huán)保的責(zé)任本位理念。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤表示，“環(huán)保法重點(diǎn)是講責(zé)任歸屬，而不是權(quán)利歸屬”，“如果說老的環(huán)境法是在分配權(quán)利，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》則己經(jīng)開始在分配責(zé)任，他初步構(gòu)架了一個以責(zé)任為主導(dǎo)的、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的全新體系，雖仍有些許不到位，但己經(jīng)向責(zé)任性環(huán)境法走出決定性的一步�！贬槍ι鷳B(tài)環(huán)境所引致的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)組成周延的責(zé)任體系，既包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為人的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)不作為的法律責(zé)任，而對于后者責(zé)任的追究，理應(yīng)擴(kuò)張?jiān)V訟主體范圍，適用公益訴訟規(guī)則。
再者，允許公益行政訴訟，能促使公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度。新《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)一章“信息公開和公眾參與”，賦予公民、法人和其他組織享有信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，正體現(xiàn)立法者極力強(qiáng)化公眾環(huán)境保護(hù)功能的意愿，打破行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督、管理的壟斷局面。允許符合條件的社會組織對行政機(jī)關(guān)提起訴訟，恰好是社會組織參與、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境工作的強(qiáng)有力保障。
簡言之，將環(huán)境保護(hù)公益訴訟的范圍放寬至行政機(jī)關(guān)的不作為，與新《環(huán)境保護(hù)法》所新增的“信息公開和公眾參與”理念相契合，也與新《環(huán)境保護(hù)法》的價值取向相一致。允許環(huán)保行政公益訴訟，也是對環(huán)境行政代履行制度閥失的一種補(bǔ)充，“從目前我國環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐來分析，環(huán)保機(jī)關(guān)執(zhí)行力的強(qiáng)化雖是急需，但強(qiáng)化應(yīng)只是弱化的過渡，以最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境法執(zhí)行的公權(quán)與私權(quán)共同參與、共同保障�！睋�(jù)此，“環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟共同居于‘一體兩翼’的地位，不可偏廢其一”。
四、小結(jié)
新環(huán)保法的修訂和頒布意義重大，明確將環(huán)境保護(hù)納入國家基本國策，輔之以多項(xiàng)制度為生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。但環(huán)保法的修改，應(yīng)當(dāng)逐漸褪除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，“主要思路是將現(xiàn)有8部環(huán)保單行法進(jìn)行整合，并將其提升為國家基本法”。而在整合過程中，較為高效的方式則是通過司法解釋彌補(bǔ)新環(huán)保法的疏漏，以及取代滯后于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動的舊環(huán)保單行法的部分適用。
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