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中國農(nóng)村土地產(chǎn)權：結構考察與績效度量
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權：結構考察與績效度量
作者/葉劍平田晨光
內(nèi)容摘要農(nóng)地制度是中國千百年來農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展之基本的制度支撐，而農(nóng)地產(chǎn)權制度則是農(nóng)地制度之核心�，F(xiàn)代產(chǎn)權理論指出，完整的產(chǎn)權應包括專有的使用權、收益的獨占權和自由的交易權、中國農(nóng)地產(chǎn)權不明晰、不穩(wěn)定、不完整對于農(nóng)村發(fā)展的負外部性已經(jīng)成為國內(nèi)學界共識，但對于農(nóng)地產(chǎn)權的權利構成尚存爭議。基于中國人民大學土地管理系與美國農(nóng)村發(fā)展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農(nóng)村土地權利情況調(diào)查所取得的一手數(shù)據(jù)，通過實證研究解析農(nóng)地產(chǎn)權，將其分為農(nóng)地使用權、農(nóng)地轉讓權、農(nóng)地收益權和權利穩(wěn)定性四個部分。在此基礎上，對不同省份、不同地域的農(nóng)地產(chǎn)權績效進行量化比較，并考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權的改進程度，以期為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權績效的優(yōu)化提供參考。
關鍵詞轉型時期城鎮(zhèn)化農(nóng)地產(chǎn)權產(chǎn)權結構產(chǎn)權績效
作者1葉劍平，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、公共管理學院教授、博士生導師；2田晨光，中國人民大學公共管理學院博士生。（北京：100872）
中國當前正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的轉型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進。城鎮(zhèn)與農(nóng)村也在經(jīng)歷著巨大的變革，城鎮(zhèn)人口、規(guī)模迅速增加，而農(nóng)村的發(fā)展狀況不容樂觀。依據(jù)錢納里城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟發(fā)展階段關系的基本理論，中國目前正處于工業(yè)結構轉型、城鎮(zhèn)化快速推進的階段。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，當前中國城市化水平已經(jīng)突破50%�？焖俪擎�(zhèn)化的背景下，中央政府需要給予農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)問題”更多關注，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權問題。
一
經(jīng)過30多年的不斷探索，中國農(nóng)村土地制度改革正在不斷向縱深推進。實踐證明，在改革推進的過程中，所面臨的困難越來越多地來自于體制性障礙，特別是在農(nóng)村土地產(chǎn)權方面。新制度經(jīng)濟學的基本理論表明，意愿的制度供給和實際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態(tài)，而制度非均衡成為現(xiàn)實經(jīng)濟中的常態(tài)，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創(chuàng)新和新舊體制轉軌）實質(zhì)上是對制度非均衡的一種反應。中國農(nóng)村土地制度的變遷始于農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變遷，從人民公社制度下農(nóng)村土地所有權、經(jīng)營權、收益分配權的集體所有，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下農(nóng)地所有權、經(jīng)營權分離、農(nóng)戶替代生產(chǎn)隊成為生產(chǎn)和收入分配的基本主體，農(nóng)戶的權利和責任得以統(tǒng)一，使其獲得了在人民公社制度下無法獲得的收益，從而推動了農(nóng)村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預期收益（潛在利潤）超過預期成本的前提下，制度創(chuàng)新才會出現(xiàn)。只有當這一條件得以滿足時，社會內(nèi)部才會出現(xiàn)改變制度和產(chǎn)權結構的可能”。轉型深化時期，產(chǎn)權結構作為內(nèi)生變量對經(jīng)濟績效的影響至關重要。在此背景下，明確農(nóng)地產(chǎn)權的內(nèi)涵和基本構成對于深化中國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革具有重要啟示。西方經(jīng)濟學者對于產(chǎn)權的基本內(nèi)涵提出了“所有權”說、“法律”說、“社會關系”說、“功能”說等學說，盡管存在種種爭論和差異，但有三點已達成共識：（1）產(chǎn)權是一種排他性的權利，可以進行平等、自由交易；（2）產(chǎn)權是由物的存在及關于他們的'使用所引起的相互認可的行為關系的基本規(guī)則；（3）產(chǎn)權是一組權利束，包括所有權、使用權、收益權、轉讓權等基本權能。就中國農(nóng)地產(chǎn)權而言，學術界對于其權利構成尚存爭議。姚洋在分析中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀時，將農(nóng)地產(chǎn)權分為多種權利束，包括法律所有權、剩余索取權、使用權、處置權以及這些權利的可靠性等。 (范文先生網(wǎng) www.fwsir.com) 周其仁認為農(nóng)地產(chǎn)權的基本權利包括：轉讓權、使用權和收益權，在組成產(chǎn)權的這三項權利中，轉讓權起著更為關鍵的作用，因為得到清楚界定的轉讓權一定包含著清楚界定的使用權和收益權。錢忠好依據(jù)產(chǎn)權經(jīng)濟學的基本理論，將中國農(nóng)地產(chǎn)權分為農(nóng)地使用權，農(nóng)地收益權、農(nóng)地轉讓權，并且在農(nóng)戶層面上，中國農(nóng)地產(chǎn)權結構發(fā)生著農(nóng)地產(chǎn)權完整性和完全性不斷增強的變遷。
基本的問題仍在于：（1）如何明確中國農(nóng)地產(chǎn)權的權利構成？（2）如何度量中國農(nóng)地產(chǎn)權完整或殘缺程度及其改進程度？這也是本文研究的核心問題。這些問題的解決對于優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權運行狀況具有重要意義。同時，本文進行農(nóng)村土地產(chǎn)權分析和研究的核心思想在于，研究農(nóng)地產(chǎn)權結構及其變遷對資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉型時期的中國在經(jīng)濟環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、宏觀政策等方面均發(fā)生著重大的變革，之前的強影響因素已被當前新的影響因素所替代。在這關鍵的體制轉型與制度變遷時期，分析中國農(nóng)地產(chǎn)權結構和改進程度，將對深入了解農(nóng)村土地的產(chǎn)權狀況、利用形式、資本化趨勢等各個方面起著重要作用。
�。ㄒ唬┭芯糠椒ǎ禾镆罢{(diào)查與實證分析
中國17省農(nóng)村土地權利情況調(diào)查（以下簡稱17省調(diào)查），旨在考察中國農(nóng)村土地權利政策的落實情況和農(nóng)地產(chǎn)權的運行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農(nóng)民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調(diào)查的基本抽樣方法是多階段隨機抽樣與重點抽樣相結合。問卷結構方面，每次調(diào)查的問卷設計基本一致，但都會根據(jù)中國農(nóng)村發(fā)展中的新情況、新問題重新調(diào)整問卷結構，有針對性地設計有關農(nóng)地產(chǎn)權方面的熱點問題。2011年17省調(diào)查覆蓋了中國17個省、自治區(qū)的299個縣和662個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1956名農(nóng)民。
17省調(diào)查問卷問題眾多，從不同方面反映農(nóng)地產(chǎn)權問題。因此，要找到大量問題中潛在的、反映農(nóng)地產(chǎn)權主要方面的“公共因子”，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權的內(nèi)在結構，就需要使用因子分析方法，即基于不同項目的彼此相關程度形成因子或聚類的技術，提煉出度量農(nóng)地產(chǎn)權的主因子。然后根據(jù)因子分析的結果，參照各省份農(nóng)地產(chǎn)權的分值情況，考察各省農(nóng)地產(chǎn)權的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農(nóng)地產(chǎn)權四個方面的績效表現(xiàn)，從而分析產(chǎn)權殘缺的主要原因�；谶@種分析模式，可以對各省農(nóng)地產(chǎn)權的績效優(yōu)化提出有針對性的政策建議，也為度量和改進各省份農(nóng)地產(chǎn)權績效提供了一種較為明確和細化的方法。
�。ǘ┓治鼋Y論
1．農(nóng)地產(chǎn)權結構
通過對2005年和2011年17省調(diào)查獲取的第一手數(shù)據(jù)的詳細分析，最終借助因子分析將農(nóng)地產(chǎn)權的“權利束”確定為：農(nóng)地使用權、農(nóng)地轉讓權、農(nóng)地收益權和權利穩(wěn)定性。這一結構基本符合產(chǎn)權經(jīng)濟學的理論要點和中國當前農(nóng)地產(chǎn)權狀況。
2．農(nóng)地產(chǎn)權績效與改進程度
關于制度安排與經(jīng)濟績效的關系，道格拉斯，諾斯的基本觀點是，經(jīng)濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當?shù)膫�人刺激的制度是促進一國經(jīng)濟增長的關鍵。在通過因子分析明確中國農(nóng)地產(chǎn)權的基本結構后，需要進一步探討各省份農(nóng)地產(chǎn)權的績效差別，以及各省份間不同產(chǎn)權表現(xiàn)出的差異。當然，由于政府在一定程度上對實踐認識的局限性，使得制度設計和安排總是漸進性的，因此連續(xù)考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權績效的改進程度是必要的。
（1）農(nóng)地產(chǎn)權的績效比較
從圖1中可以看出，2011年農(nóng)地產(chǎn)權績效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現(xiàn)在權利穩(wěn)定性上，基本處于兩個極端值。就農(nóng)地產(chǎn)權的四個方面表現(xiàn)來看，廣西壯族自治區(qū)、河北省在農(nóng)地使用權上表現(xiàn)較好；浙江省、吉林省在農(nóng)地轉讓權上分值較高；云南省、福建省在農(nóng)地收益權上出現(xiàn)了極高值；湖南省、黑龍江省的農(nóng)地產(chǎn)權相對較為穩(wěn)定。因此，這些省份在提高農(nóng)地產(chǎn)權績效方面的具體政策和執(zhí)行方案應存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區(qū)差異、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結構對農(nóng)地產(chǎn)權績效的影響，我們進一步考察各區(qū)域不同的經(jīng)濟發(fā)展情況下農(nóng)地產(chǎn)權各方面表現(xiàn)的差異。依據(jù)2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的東、中、西部地區(qū)劃分標準，將調(diào)查涉及的17個省份劃分為不同區(qū)域，各省在區(qū)域中的權重值由各省2011年農(nóng)業(yè)入口數(shù)計算得出，具體分值見表1。
總的來看，各區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權績效表現(xiàn)從高至低為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)與西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權得分基本接近，而中部地區(qū)的表現(xiàn)較差。從農(nóng)地產(chǎn)權的四個方面來看，東部地區(qū)在農(nóng)地使用權和農(nóng)地轉讓權方面表現(xiàn)較好，主要原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，基本已進入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的中期階段，土地征收的發(fā)生頻率較低，農(nóng)地使用權得以有效保障，同時東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)地流轉較為頻繁。西部地區(qū)在農(nóng)地收益權上得分較高，則是因為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民除外出打工外，本地非農(nóng)就業(yè)機會較少，經(jīng)營土地成為他們的最優(yōu)選擇，通過對土地進行中長期的投入可以獲得較為穩(wěn)定的收入。各區(qū)域在權利穩(wěn)定性指標上均表現(xiàn)較差，這和農(nóng)村土地確權的緩慢進展有著密不可分的聯(lián)系。同時，2008年以來出現(xiàn)的新一輪城市工商企業(yè)“農(nóng)村圈地”運動以及基于“指標置換”沖動的各地方政府推進的“農(nóng)民上樓”，也對農(nóng)民集體土地權利的穩(wěn)定性構成重大威脅：
�。�2）2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權改進程度
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