論西方國家公共行政理論的變遷

論西方國家公共行政理論的變遷

內容提要：文章就70年代以來，西方國家公共行政理論的發(fā)展與變遷作了較全面的論述，總結歸納出三大不同時代的公共行政理論及其變遷的價值取向。

70年代以來，世界各主要西方國家興起了大規(guī)模的行政改革運動，目的是要變革傳統(tǒng)公共行政機構臃腫、體制僵化、效率低下、官僚主義的缺陷，以適應經濟全球化時代的要求。由此，在改革的不同時期，相應地形成了一系列重要的公共行政理論，作為“治道變革”的基礎。

一、70年代：新公共管理理論

西方傳統(tǒng)公共行政理論堅持行政活動與政治活動相分離，古德諾、威爾遜等人把政治視為國家法律與公共政策的制定，而把行政視為法律和政策的執(zhí)行領域，認為行政人員要恪守“價值中立”原則，不干預政治事務。政治活動追求民主，行政活動作為政治意志的執(zhí)行，追求的則是效率。一般認為，集權比民主更有利于提高效率。在傳統(tǒng)公共行政理論指導下，就形成了集權型的行政體制。集權體制導致行政機構越來越龐雜、僵化，行政人員的主動性和積極性下降，在“價值中立”的口號下，行政人員日益失去對自身工作的責任感，因為任何個人都毋需對公共行政活動真正負責。

隨著70年代政府干預經濟的深化，公共行政事務越來越紛繁復雜，變化不斷的市場也對公共行政的適應性提出了新的要求。公共行政一方面要保證效率，另一方面又要突破傳統(tǒng)局限，使公共行政活動與社會民意相銜接。正是在這樣的背景下，文森特·奧斯特羅姆提出以“行政民主化”為核心的新公共管理理論，目的是建立一套嶄新的行政權力復合型結構，在此基礎上通過行政機制的更新來實現(xiàn)行政決策的民主化。在行政體系內部，奧斯特羅姆認為必須把公共行政組織的命令權限制在最小程度，要求在公共行政組織內部對權力進行分解，每一個行政部門都具有相對獨立的權力與責任，形成無數(shù)權力中心，這樣在行政組織內部就能實現(xiàn)相互制衡，避免出現(xiàn)個別官員或個別部門說了算的行政局面。同時，在行政體系與社會相聯(lián)結的環(huán)節(jié)上，通過設立調研制度、聽證制度等機制和一定的程序，確保公眾對政策提出意見的權利。

奧斯特羅姆認為，復合型的行政權力結構可以給公共行政帶來兩個方面的變革。第一，以公眾為中心而不是傳統(tǒng)上以官員為中心。公共行政是為公民服務的，因而必須從公民的需要出發(fā)來開展活動，摒棄傳統(tǒng)的以官員偏好凌駕于社會偏好之上的做法。第二，行政決策的民主化。由于具有決策責任，公共行政不能片面追求效率，而要從更高的層次追求行政活動的“好”與“壞”，這取決于行政決策在多大程度上體現(xiàn)了民意，行政決策的民主化就是一個重要的制度保證。奧斯特羅姆強調民主的公共行政“不能與民主政治中內在的公共控制進程相分離”，換言之，公共行政必須以充分的民意表達為前提。

公共行政的這種決策多元化、管轄權多元化的模式，對于在變化急劇的經濟條件下保證公民福利，具有特別的意義。但是這一模式幾乎不可避免地出現(xiàn)職能的重疊和權位的沖突。進入80年代，西方國家保守主義重新抬頭，政府對自身功能進行重新定位，減少了對市場的干預。以強化政府管制為基礎的公共管理理論也就逐漸被新公共行政理論所取代。

二、80年代：新公共行政理論

新公共管理理論一定程度上解決了公共行政過分集權的弊病，然而對于提高公共行政效率，則顯得無能為力。對效率的追求，是由公共行政的執(zhí)行

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