全球化時(shí)代的政治管理模式

自從有了國家及其政府以後，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點(diǎn)古今中外概莫例外。我國古已稱之為“善政”，大體相當(dāng)於英語里所說的“ GoodGovernment ”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是指給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級(jí)官吏像父母一樣熱愛和對(duì)待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽象地說，善政的內(nèi)容，無論在中國還是在外國，在古代還在現(xiàn)代，都基本類似，一般都包括以下幾個(gè)要素：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對(duì)於政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的這種長期獨(dú)占鱉頭的地位，從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是“善治”，其英文名為 GoodGovernance （可直譯為“良好的治理”等）。世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”（GovernanceAndDevelopment），《國際社會(huì)科學(xué)雜志》 1998年第3 期還出了一個(gè)名為“治理”（Governance）專號(hào)�！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)含義卻有很大的不同。

治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)，控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，這是兩者的共同之處。但兩者有一個(gè)基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別，這就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。所以，治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)直至基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。

90 年代後，在英語的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。善治究竟意味著甚麼？它的本質(zhì)特徵是甚麼？它有哪些基本要素？對(duì)這些問題政治學(xué)家們尚在爭論之中。不過，從業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質(zhì)特徵，就在於它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。構(gòu)成善治的基本要素有以下６個(gè)：

(1) 合法性（legitimacy）。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的依

M 狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的（legal）東西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不見得一定符合法律的

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