實(shí)施出口退稅新機(jī)制的效應(yīng)、問題及建議

關(guān)鍵詞：財政 　　　　　　出口退稅 　　　　　　新機(jī)制 　　一、實(shí)施出口退稅新機(jī)制所產(chǎn)生的效應(yīng) 　　2003年10月，國務(wù)院出臺了新的出口退稅政策。從2004年上半年來看，出口退稅新機(jī)制的效應(yīng)開始明顯顯現(xiàn)。根據(jù)XXXXXX稅收研究會對出口退稅新機(jī)制運(yùn)行情況的調(diào)研，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)層面中進(jìn)出口貿(mào)易情況，現(xiàn)將新機(jī)制的政策效應(yīng)歸納如下。 　　(一)出口退稅新機(jī)制的運(yùn)行對保持對外貿(mào)易的持續(xù)快速增長產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。 　　外貿(mào)進(jìn)出口保持了持續(xù)高速增長態(tài)勢。2003年我國進(jìn)出口總額達(dá)到8509.9億美元，比上年增長37%。2004年1~6月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國對外貿(mào)易迅速增長的趨勢沒有減弱，增勢甚至超過上年，進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到5230億美元，同比增長39.1%，其中出口增長35.7%，比上年同期高1.1個百分點(diǎn)。既使在今年4月實(shí)施較強(qiáng)的宏觀調(diào)控措施、抑制局部經(jīng)濟(jì)過熱的情況下，7、8月份的進(jìn)出口貿(mào)易增長速度雖有所回落，但1~8月累計仍保持了38.2%的增長速度。 　　（二）出口退稅新機(jī)制對不同地區(qū)的對外貿(mào)易增長的影響不相同。 　　根據(jù)調(diào)研，西安市2004年上半年外貿(mào)出口3.13億美元，比上年同期增長32.26%，大大低于上年同期53.2%的增長速度；預(yù)計下半年出口增長下滑局面會更加明顯。武漢市今年上半年出口額近7.7億美元，比上年同期增長7.5%。其主要原因是這些地區(qū)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是以機(jī)電、紡織、服裝為主的傳統(tǒng)商品，產(chǎn)品附加值較低，生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模相對比較小，經(jīng)營效益本來不高，出口退稅率下調(diào)后，大大降低了企業(yè)利潤空間，有些企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營困難。 　�。ㄈ�）減輕了中央財政的壓力，出口量大的地方財政相應(yīng)增加了財政支出。 　　由于出口退稅新機(jī)制對出口退稅的負(fù)擔(dān)主體進(jìn)行了調(diào)整，采取中央財政和地方財政按照75：25的比例分擔(dān)新增的出口退稅，地方財政支出壓力增大。增加地方政府的出口退稅支出在地區(qū)間是不均衡的，越是出口量大的地區(qū)，地方財政所負(fù)擔(dān)的退稅款就越多。以天津市為例，2004年預(yù)計出口退稅額為158.91億元，扣減2003年實(shí)際退稅基數(shù)67.2億元，增加的退稅額91.71億元則由中央財政和地方財政按比例負(fù)擔(dān)，地方財政預(yù)算需要安排近23億元資金（對于地方財政的壓力究竟會對外貿(mào)增長產(chǎn)生何種影響，是否會產(chǎn)生新的地方保護(hù)主義和國內(nèi)市場分割，還有待觀察）。在中部地區(qū)出口退稅對地方財政的壓力在今年反映的不明顯，可能會在明年進(jìn)一步顯現(xiàn)。 　�。ㄋ模┏隹谕硕惵实慕Y(jié)構(gòu)性調(diào)整對外貿(mào)方式和外貿(mào)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的影響開始顯現(xiàn)。 　　從外貿(mào)方式看，制造業(yè)為基礎(chǔ)的加工貿(mào)易出口增速高于一般貿(mào)易，今年1~6月，全國加工貿(mào)易出口占出口總值的55.2%，呈現(xiàn)比重持續(xù)提高的態(tài)勢。以西安市為例，此次出口退稅政策調(diào)整對該市一般貿(mào)易出口的負(fù)面影響較大，一般貿(mào)易出口占出口總值的比重由81.3%降到73.8%，上半年一般貿(mào)易出口增長僅為12.34%；相比之下，加工貿(mào)易出口和其他貿(mào)易出口占出口總值的比重上升，增長速度分別為145.34%和1686.36%（根據(jù)西安市海關(guān)統(tǒng)計）。 　　從對出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的影響來看，由于出口退稅率的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，我國原來具有較大比較優(yōu)勢的勞動密集型行業(yè)的產(chǎn)品，如機(jī)電、紡織、服裝、鞋帽等，其出口貿(mào)易的利潤空間在縮小。出口退稅新機(jī)制引導(dǎo)出口貿(mào)易向高科技、高附加值行業(yè)轉(zhuǎn)變。西安市和武漢市的調(diào)研報告明顯反映出政策調(diào)整帶給該地區(qū)出口貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。 　�。ㄎ澹�對外貿(mào)相關(guān)企業(yè)的影響。 　　由于中央財政在較短時間內(nèi)及時清退了以前年度所欠的出口退稅款，使得出口企業(yè)資金緊張的矛盾大大緩解，企業(yè)財務(wù)狀況改善。同時也有利于銀行資產(chǎn)狀況的好轉(zhuǎn)，降低了金融風(fēng)險。但是對于一些中小外貿(mào)企業(yè)，出口盈利空間有限，由于下調(diào)了出口退稅率，出口成本相應(yīng)提高，這些企業(yè)的經(jīng)營困難增加。 　　二、出口退稅新機(jī)制引發(fā)的新問題 　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新增財政收入幾乎都要用于出口退稅，其財政支出壓力明顯增加。 　　出口退稅由中央和地方財政共同負(fù)擔(dān)機(jī)制使政府間財政關(guān)系進(jìn)行了一定程度上的調(diào)整。出口量大的地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，新增出口退稅的財政負(fù)擔(dān)也主要集中由這些地區(qū)的財政承擔(dān)。天津市、寧波市、蘇州市等地反映，今年出口增長率很高，因此新增出口退稅由地方財政承擔(dān)的25%部分?jǐn)?shù)量也比較大，預(yù)計全年當(dāng)?shù)氐男略鲐斦�收入將全部用于出口退稅。這就意味著這些地區(qū)無法滿足教育、衛(wèi)生、城市建設(shè)等其他公共服務(wù)支出增長所需要的財政資金，地方財政收小于支的矛盾將突顯。 　　（二）不少地方省級財政采取由地方各級財政分擔(dān)25%出口退稅責(zé)任的辦法，由于下級地方財政的狀況不同，政策掌握和管理辦法上有差異，不可避免地會出現(xiàn)新的出口退稅拖欠。 　�。ㄈ�）形成新形式的地方保護(hù)主義。因?yàn)槌隹诘嘏c貨源地不統(tǒng)一，增值稅的納稅地區(qū)和退稅地區(qū)不一致，一些出口大省、市的出口貨源相當(dāng)大比例是從外地采購的，這些地方財政要承擔(dān)外地貨源的出口退稅，而這部分出口貨物的增值稅、消費(fèi)稅是在貨源地實(shí)現(xiàn)的，所以出口退稅新機(jī)制會產(chǎn)生政府間、地區(qū)間財政資源的再分配。 　　出口大省、市的異地退稅規(guī)模越大，這一矛盾越尖銳。如果這一問題不能及時解決，將出現(xiàn)兩種情況：一是出口大省、市主動限制本地企業(yè)出口外地產(chǎn)品，加劇地方保護(hù)和市場分割的情況。但是這種做法對出口大省、市和貨源地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會產(chǎn)生不利的影響；二是將出口地的外貿(mào)公司直接移至貨源地區(qū)，由貨源地區(qū)直接通過外貿(mào)公司出口，由貨源地區(qū)的地方財政承擔(dān)出口退稅責(zé)任。這種情況已經(jīng)開始出現(xiàn)。 　�。ㄋ模�對就業(yè)產(chǎn)生一定的影響。 　　此次出口退稅率下調(diào)，對以經(jīng)營出口產(chǎn)品附加值低的傳統(tǒng)出口商品的中小企業(yè)、產(chǎn)品銷往欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主的自營出口企業(yè)及專業(yè)外貿(mào)公司的影響相對較大。這些企業(yè)的出口成本提高，利潤空間縮小甚至有的小企業(yè)轉(zhuǎn)為虧損。一些中小企業(yè)為了維持經(jīng)營必然會削減勞動力；部分企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或者倒閉之后，將增加新的失業(yè)和下崗人員，目前一些地區(qū)反映存在著這種潛在壓力。 　　三、對出口退稅新機(jī)制的評價及若干建議 　　出口退稅新機(jī)制在短期內(nèi)解決財政拖欠企業(yè)出口退稅款的問題，緩解中央財政出口退稅壓力，保持我國對外貿(mào)易持續(xù)穩(wěn)定增長等方面發(fā)揮了積極作用。但是應(yīng)該看到，這種機(jī)制還不是一種完善的、能夠長期穩(wěn)定的出口退稅制度，尤其它已經(jīng)開始引發(fā)了一些新問題，所以，不僅需要針對新出現(xiàn)的問題研究對策，而且需要抓緊研究建立一種相對穩(wěn)定的出口退稅制度。 　�。ㄒ唬�應(yīng)由出口退稅新機(jī)制過渡到穩(wěn)定的出口退稅制度。 　　目前國內(nèi)對建立什么樣的出口退稅制度意見分歧很大。主要觀點(diǎn)包括：一是認(rèn)為應(yīng)實(shí)行徹底的零稅率，及時足額退稅制度；二是徹底取消出口退稅制度，對出口貨物不退稅；三是根據(jù)宏觀形勢和政府宏觀調(diào)控的需要，實(shí)行浮動的、有差別的出口退稅制度。第三種大體相當(dāng)于我國目前的做法。 　　筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)目前在中國難以實(shí)行。除了財政難以承受出口退稅“零稅率”所需要退稅數(shù)量巨大的原因之外，一些最新的研究表明，我國以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制體系自然帶來我國出口商品在國際市場上的競爭優(yōu)勢。這一研究的主要論點(diǎn)是，按照國際慣例，一國的出口商品一般不含間接稅，而是在進(jìn)入進(jìn)口國后按照進(jìn)口國稅制在進(jìn)口環(huán)節(jié)征稅。所以進(jìn)口商品的成本一般包括出口國的直接稅和進(jìn)口國的間接稅。假定出口國和進(jìn)口國的稅負(fù)水平總體相當(dāng)，如果出口國采取的是以直接稅為主體的稅制體系，而進(jìn)口國采取的是以間接稅為主體的稅制體系，則出口國出口到進(jìn)口國的商品最終包含的出口國直接稅和進(jìn)口國間接稅之和，必然大于進(jìn)口國同類商品所含的直接稅和間接稅之和；反之，如果出口國采取的是以間接稅為主體的稅制體系，而進(jìn)口國采取的是以直接稅為主體的稅制體系，則出口國出口到進(jìn)口國的商品所含的直接稅和間接稅之和，必然小于進(jìn)口國同類商品所含的直接稅和間接稅之和。進(jìn)一步推理：假定兩個其他條件相同的出口國，以間接稅為主體的國家出口商品的競爭力要高于以直接稅為主體的國家出口商品的競爭力。根據(jù)這一論點(diǎn)，可以說明我國出口退稅不實(shí)行“零稅率”政策，也會保持出口商品的國際競爭力。 　　第二種觀點(diǎn)過于偏執(zhí)，只考慮了財政的承受能力，而沒有考慮外貿(mào)相關(guān)企業(yè)的承受能力、國際慣例做法和出口商品的競爭力等問題。 　　第三種觀點(diǎn)與我國實(shí)際操作十分接近，其存在的主要問題是出口退稅制度調(diào)整的過于頻繁，它更多地是作為宏觀調(diào)控的政策工具，這樣有礙于市場機(jī)制的發(fā)揮，也不利于企業(yè)進(jìn)行中長期發(fā)展的決策。因此，筆者主張，出口退稅制度應(yīng)相對穩(wěn)定，即使不實(shí)行出口退稅“零稅率”政策，也應(yīng)盡可能在多數(shù)商品上實(shí)行公平稅負(fù)，對資源性出口商品、高新技術(shù)等商品則應(yīng)采取特別稅率。 　�。ǘ�）出口退稅新機(jī)制引發(fā)的最大問題集中在政府間的財政關(guān)系方面，這就使得 　　出口退稅機(jī)制和制度的完善必須與政府間財政預(yù)算管理體制的深化改革、轉(zhuǎn)移支付制度的完善結(jié)合起來考慮。 　　造成出口退稅資金不足等問題的原因雖然與財政收入的總量有關(guān)，更主要的在于中央、地方財政收入分成體制的不完善。通過調(diào)整中央、地方財政分配關(guān)系來解決出口退稅制度的完善，從大的思路上有兩種選擇：一是在現(xiàn)行“分稅制”體制基礎(chǔ)上，“一步到位”地深化改革，徹底構(gòu)筑起基本規(guī)范的政府間財政關(guān)系。在這一改革中，將出口退稅納入到政府間財政收支劃分中做統(tǒng)籌考慮；二是仍然使用目前政府間財政關(guān)系的漸進(jìn)性改革思路，不斷地進(jìn)行微調(diào)。在這一大思路下，以下具體建議可供考慮： 　　第一，從市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，出口退稅的負(fù)擔(dān)機(jī)制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國家，出口退稅一般由中央財政負(fù)擔(dān)；增值稅作為共享稅的國家，通常先從增值稅中扣除出口退稅部分，剩余部分再由中央與地方分享，即“先扣除再劃分”，這種經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在我國現(xiàn)行增值稅分配體制下，各地增值稅收入計劃未扣除出口退稅因素，這樣在財政收入盤子中，含有大量的出口退稅虛收數(shù)字，一些與財政收入增長掛鉤的支出也隨之增大，造成退稅資

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