關(guān)于 “村改社區(qū)”若干問題的思考

    目前，全國(guó)上下都在加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)工作，由于《居委會(huì)組織法》滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要，特別是農(nóng)村城市化建設(shè)中的村改社區(qū)的有關(guān)問題沒有現(xiàn)成定論，根據(jù)我區(qū)近幾年來村改社區(qū)的實(shí)踐，現(xiàn)就有關(guān)問題提出以下粗淺的看法。     “村改社區(qū)”的基本條件     全區(qū)城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)建設(shè)已成為區(qū)、鎮(zhèn)（街道）黨委和政府在加強(qiáng)城市基層民主建設(shè)中迫切需要探索、實(shí)踐的一項(xiàng)重大課題。全區(qū)非農(nóng)業(yè)人口逐漸增多，村委會(huì)職能發(fā)生了變化，各鎮(zhèn)（街道）在推進(jìn)農(nóng)村城市化建設(shè)中，必然要面對(duì)撤村建社區(qū)的問題。從2001年開展社區(qū)建設(shè)以來，全區(qū)已將59個(gè)村委會(huì)和70個(gè)居委會(huì)通過改建、合并或整合等方式組建了76個(gè)社區(qū)居委會(huì)。村委會(huì)具備什么條件才可以撤村改建社區(qū)?     我們認(rèn)為，社區(qū)是城市社會(huì)的基本單元，是城市管理的載體，撤村建社區(qū)應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)城市化的發(fā)展觀和城市社區(qū)的基本構(gòu)成要素。就我區(qū)而言，下列三種情況可以撤村設(shè)立社區(qū)。一是在近期城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，因經(jīng)濟(jì)開發(fā)，農(nóng)宅基本上都已拆遷，并基本進(jìn)入復(fù)建小區(qū)，村民委員會(huì)已無法行使對(duì)村民的管理服務(wù)等職能的村。二是集鎮(zhèn)周邊的村委會(huì)，從事二、三產(chǎn)業(yè)的村民占總?cè)丝诘囊话胍陨�，人均耕地面積低于本區(qū)人均耕地面積的二分之一的村。三是村委會(huì)雖不靠集鎮(zhèn)，但商貿(mào)繁榮，交通便利，人員居住集中并已自然形成的中心村。     “村改社區(qū)”的設(shè)立程序     村改建社區(qū)不是簡(jiǎn)單地將村委會(huì)“換牌子”。在社區(qū)劃分上，要按照便于社區(qū)服務(wù)管理，便于開發(fā)社區(qū)資源，便于社區(qū)自治的基本原則，并結(jié)合地域性、認(rèn)同感等要素科學(xué)劃分社區(qū)和居民小組范圍。在社區(qū)管理上，要突出“以人為本，服務(wù)居民”的原則，逐步建立管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。在社區(qū)規(guī)模大小上，應(yīng)當(dāng)從便于管理和服務(wù)的角度考慮，轄區(qū)內(nèi)以1000-1500戶，3000-5000人為宜。對(duì)納入集鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的村，村規(guī)模較小的，可考慮與集鎮(zhèn)社區(qū)合并或整合；對(duì)整建制拆遷的村，納入復(fù)建小區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃管理的，可考慮設(shè)立一個(gè)或若干個(gè)社區(qū)。社區(qū)居民委員會(huì)成員職數(shù)以5-7人為宜，社區(qū)居民委員會(huì)辦公、活動(dòng)和服務(wù)場(chǎng)所應(yīng)設(shè)在居民聚居的地方。     村改建社區(qū)具體如何操作，《村委會(huì)組織法》和《江蘇省實(shí)施<村委會(huì)組織法>辦法》對(duì)村委會(huì)的撤銷只作了原則性的規(guī)定，并且要求召開村民會(huì)議討論同意。目前，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，召開村民會(huì)議難以組織已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，從原則性和靈活性的角度來考慮，可以通過變集中召開村民會(huì)議為分散征求村民意見，然后再集中村民意見的方式，即通過充分發(fā)揮村民代表廣泛聯(lián)系村民的作用，來體現(xiàn)大多數(shù)村民的意愿，達(dá)到召開村民會(huì)議的效果。     對(duì)具備撤村建社區(qū)條件的村，如需組建社區(qū)，必須先經(jīng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)集體研究提出，并對(duì)村集體資產(chǎn)的完整性作出妥善處理，確保村集體資產(chǎn)不流失、不平調(diào)。然后具體可以考慮按以下六個(gè)步驟進(jìn)行。第一，召開村民代表預(yù)備會(huì)議。即由村委會(huì)召集全體村民代表召開會(huì)議，提出撤村組建社區(qū)的意見。第二，征求村民意見。即由村民代表持“撤村組建社區(qū)的征求意見表”到其所聯(lián)系的農(nóng)戶家中，逐戶征求意見。意見表應(yīng)有戶主明確的意見，并在“同意”或“不同意”欄內(nèi)簽名。第三，召開村民代表會(huì)議。即由村委會(huì)按村民代表會(huì)議程序召集全體村民代表召開會(huì)議，按大多數(shù)村民的意見作出決議。第四，村提出申請(qǐng)。即由村委會(huì)根據(jù)村民代表會(huì)議作出的決議，向鎮(zhèn)（街道）提出撤村組建社區(qū)的請(qǐng)示。第五，鎮(zhèn)（街道）正式報(bào)告。即由鎮(zhèn)政府（街道）向區(qū)政府提出撤村組建社區(qū)的請(qǐng)示，并按規(guī)范要求報(bào)送相關(guān)資料。第六，區(qū)政府審批。區(qū)政府接到鎮(zhèn)（街道）請(qǐng)示后，批轉(zhuǎn)民政局辦理，經(jīng)民政局核準(zhǔn)提出意見上報(bào)區(qū)政府，由區(qū)政府正式行文批復(fù)。     “村改社區(qū)”的選舉方式     按照《居委會(huì)組織法》的規(guī)定，居委會(huì)選舉可以采取居民選舉或者居民代表選舉或者戶代表選舉的方式。因此，在具體實(shí)施中既要體現(xiàn)民主性又要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)社區(qū)居委會(huì)與居委會(huì)雖然都是居民自治組織，但彼此間又有較大的區(qū)別。就管理和服務(wù)對(duì)象而言，過去的居委會(huì)只管轄和服務(wù)于戶口在本居委會(huì)的居民，而社區(qū)居委會(huì)采取屬地管理的方式，其管理和服務(wù)的對(duì)象不僅包含了居委會(huì)這部分居民，更重要的還涵蓋了大量的單位人和社會(huì)人。     從我區(qū)社區(qū)現(xiàn)實(shí)情況來看，大的社區(qū)有七、八千戶二萬多人，一般的社區(qū)也有一千多戶二、三千人。因此，在社區(qū)居委會(huì)選舉上，采取全體居民直接選舉目前不太可能；采取居民代表選舉雖然民主面較窄，但其最主要的優(yōu)勢(shì)是便于組織實(shí)施和一次選舉成功；采取戶代表選舉雖然較居民代表選舉民主程度高，但組織實(shí)施相對(duì)較難。這是因?yàn)樯鐓^(qū)不像村委會(huì)那樣，村民之間比較熟悉，村民利益與村委會(huì)工作有關(guān)聯(lián)，村民對(duì)選誰當(dāng)村干部心中有數(shù)，這是村委會(huì)能夠直選的重要基礎(chǔ)。而社區(qū)居民中有大量的單位人，其個(gè)人利益對(duì)社區(qū)依附性不強(qiáng)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作也不關(guān)心，所以參與社區(qū)選舉的積極性難以調(diào)動(dòng)。但更主要的原因還在于社區(qū)宣傳不到位、社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制不健全、社區(qū)服務(wù)不完善等制約因素，使得廣大社區(qū)居民并沒有切身感受到社區(qū)建設(shè)給其生活帶來的便利和實(shí)惠。如果在這種情況下執(zhí)意擴(kuò)大選舉面，勢(shì)必要影響居民的參與熱情，造成選舉組織者被動(dòng)應(yīng)付工作的局面，從而給選舉工作造成負(fù)面影響，也就失去了選舉的意義，同時(shí)也挫傷社區(qū)居民關(guān)心、參與社區(qū)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。     我們認(rèn)為，在社區(qū)自治組織法律法規(guī)尚未出臺(tái)前，選舉應(yīng)以《居委會(huì)組織法》確定的選舉方法為依據(jù)，在充分體現(xiàn)民主、民意的基礎(chǔ)上，考慮到選舉的可操作性，可采取社區(qū)居民（成員）代表大會(huì)選舉社區(qū)居委會(huì)的辦法。但這種選舉的關(guān)鍵在于社區(qū)居民（成員）代表的產(chǎn)生，要體現(xiàn)廣泛性和代表性的原則。這就要求選舉組織者首先要科學(xué)劃分居民小組，其次要從正面宣傳代表的條件、職責(zé)、組成和產(chǎn)生辦法，最后要采取自上而下和自下而上相結(jié)合的辦法組織好居民小組的推選工作。只要按程序規(guī)范操作，選出的代表就應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性，選舉結(jié)果同樣可以體現(xiàn)大多數(shù)居民的民主和民意。當(dāng)然，社區(qū)建設(shè)推進(jìn)到一定階段，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感后，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大民主面，逐步推行戶代表選舉直到居民直選。     鎮(zhèn)政府（街道）接到區(qū)政府同意設(shè)立社區(qū)的批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成選舉工作呢？我們認(rèn)為可以參照《江蘇省村民委員會(huì)選舉辦法》的有關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)選舉工作可在兩個(gè)月內(nèi)完成。采取居民代表選舉時(shí)，可按照建立選舉機(jī)構(gòu)、宣傳發(fā)動(dòng)、民主推選代表、推選并確定候選人、組織投票選舉和建章立制等六個(gè)階段完成社區(qū)居委會(huì)組建工作。

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