公民參與-憲政發(fā)展的必然趨向

　　在本世紀前半葉，社會科學(xué)中的主導(dǎo)性論題是政府與統(tǒng)治者之間的關(guān)系問題。而當(dāng)代國際社會科學(xué)界關(guān)注的主導(dǎo)性論題已經(jīng)是行政與公民之間的關(guān)系問題。從對統(tǒng)治與被統(tǒng)治的階級關(guān)系問題的重視轉(zhuǎn)向?qū)�公民與行政的關(guān)系的關(guān)注，這意味著當(dāng)代各國民主化的發(fā)展趨勢正在消解19世紀以來的傳統(tǒng)思維定勢和理論方法。行政科學(xué)作為社會科學(xué)的重要分支自然會將其視角轉(zhuǎn)向公民對行政的廣泛參與，從而為重塑政府提供科學(xué)的理論論證。1998年9月7日——11日在法國巴黎召開的第24屆國際行政科學(xué)大會將公民與公共行政作為大會討論的主題，充分體現(xiàn)出政府理論和行政學(xué)研究在世紀之交的發(fā)展趨勢。在本屆大會上，與會者著重討論了公民保護形式與公共行政；公民與公共服務(wù)供應(yīng)；政府和行政作用中的公民參與；公民期望；個人與超國家行政；非公民與公共行政等問題。所有這些問題表明公民與政府的關(guān)系正在發(fā)生深刻變革，公民參與的全球趨勢正在打破“立法可以民主化、行政必須集權(quán)化”的傳統(tǒng)理論觀點，公民參與行政民主化發(fā)展趨向為重塑政府提供了根本途徑。

　　（一）從政治民主到行政民主：難題、原因和趨勢

　　從19世紀以來，在長時期中學(xué)術(shù)界一直熱衷于研究政治民主問題，而忽略了行政民主問題。學(xué)術(shù)界有關(guān)公民與國家關(guān)系的討論往往集中在政治性公民資格方面，集中關(guān)心公民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、陪審權(quán)等政治性權(quán)利的能力及其限制問題。此種階段性研究偏好受到全球政治民主化的大趨勢影響，政治民主框架的創(chuàng)立成為各國政治現(xiàn)代化的首要任務(wù)。

　　人們在長時期中忽略行政民主化問題的原因還在于19世紀行政所涉及的領(lǐng)域極其有限。行政與全社會的頻繁接觸的日常關(guān)系是20世紀30年代以后迅速展開的。公民個人在此以前與行政當(dāng)局發(fā)生的關(guān)系極其有限。隨著行政機構(gòu)和行政權(quán)力的膨脹以及行政事務(wù)的擴大，人們逐漸認識到行政并不僅僅是一種“執(zhí)行”活動。過去，理論界將行政視為僅僅在執(zhí)行由國會或政府通過民主程序制定的政策，行政只是在執(zhí)行民主決策�，F(xiàn)在，人們發(fā)現(xiàn)行政本身在制定政治法規(guī)，行政在不斷攜取準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，傳統(tǒng)的三權(quán)劃分竟然在行政系統(tǒng)中實現(xiàn)了統(tǒng)一。

　　理論界中長時期流行的偏向是將行政當(dāng)局置于“被管理者”之上。在行政與公民個人之間的關(guān)系中，行政被認為是保護集體利益的，因而行政應(yīng)具有優(yōu)越地位。行政相對于公民的優(yōu)位性表現(xiàn)在各個方面，進而個人被分解為公民和被管理者或被治者。作為公民，個人擁有公民權(quán)利；作為被治者，個人又是行政當(dāng)局的屬民。在公民與國家、被治者與行政的雙重關(guān)系中，個人被肢解了。作為公民，個人在政治權(quán)力面前意氣風(fēng)發(fā)，指點江山；作為被治者，個人在行政權(quán)力面前附首貼耳，任其擺布。個人的政治地位和行政地位之間的失衡狀態(tài)只能依靠法院特別是行政法庭來調(diào)整。因而，20世紀便成為行政法制和行政法學(xué)的崛起時代。行政法官在長期中扮演雙重角色：既要保護公民權(quán)利，又要維護行政特權(quán)。行政法院、行政法庭的出現(xiàn)本身就表明了行政的特殊地位。

　　公民的政治地位與行政地位之間的不平衡狀態(tài)在憲政體制和憲政理論中表現(xiàn)為：一方面?zhèn)�人被承認為是公民，處于積極位勢；另一方面，個人在行政組織面前被認為是被治者，處于消極位勢。重新認識和確立公民與行政的關(guān)系成為當(dāng)代憲政理論與憲政體制改革的一項重要任務(wù)。

　　重新確立公民與行政的關(guān)系，在學(xué)術(shù)思想上有一重大障礙，這就是近代社會科學(xué)中反對直接民主制的思潮，一些高喊民主口號而又堅決抑制直接民主制的學(xué)者造成一種假象：似乎現(xiàn)代民主的發(fā)展在本質(zhì)上必須反對直接民主制。直接民主與間接民主本來是民主發(fā)展的兩種相互內(nèi)在聯(lián)系著的重要形式，直接民主與間接民主的關(guān)系本來是相互補充相互支持的。在還沒有條件實行直接民主的地方只好以間接民主替代，在有條件的地方間接民主應(yīng)當(dāng)向直接民主發(fā)展。這種互為補充的和諧關(guān)系在一些學(xué)者的理論中變成了矛盾的關(guān)系，似乎為了發(fā)展民主，只能堅持間接民主，必須

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