城市土地儲(chǔ)備制度的反思-兼評(píng)《構(gòu)建城市土地儲(chǔ)備制度的再思考》

城市土地儲(chǔ)備制度自上個(gè)世紀(jì)末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，后來(lái)隨著國(guó)務(wù)院2001年4月在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中對(duì)該制度的首肯，全國(guó)大部分城市很快就開(kāi)始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某種程度上可以決定社會(huì)的興衰①，一時(shí)間，“土地儲(chǔ)備”成為房地產(chǎn)業(yè)界乃至全社會(huì)最為熱門的話題。輿論幾乎是一邊倒的為這一政策的出臺(tái)唱起贊歌，就連時(shí)�？梢钥吹襟@世駭俗觀點(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)這種地方也鮮見(jiàn)例外！

在如雷貫耳的歡呼聲中，不乏學(xué)者專家們自信嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和提議——土地儲(chǔ)備制度是中國(guó)土地資源保護(hù)和房地產(chǎn)行業(yè)良性發(fā)展的最……優(yōu)制度，應(yīng)該努力加以完善！在筆者看到到的論證文章中，四川大學(xué)副校長(zhǎng)楊繼瑞先生的大作《構(gòu)建城市土地儲(chǔ)備制度的再思考》（以下簡(jiǎn)稱《再思考》）一文的觀點(diǎn)可以說(shuō)具有很強(qiáng)的代表性——全面、深入、詳細(xì)，尤其是大作將土地儲(chǔ)備制度賦予“戰(zhàn)略意義”并歸納出“10個(gè)有利于”，使人讀后有醍醐灌頂，矛塞洞開(kāi)之感！

以楊先生之尊，筆者本不敢造次；但由于對(duì)此制度注目良久，兼在實(shí)踐中時(shí)有接觸，故產(chǎn)生一些淺見(jiàn)，在此敘成，權(quán)借楊先生的大作順?biāo)�行船，以壯聲�?shì)罷了！

《再思考》用10個(gè)有利于論證了土地儲(chǔ)備制度的“戰(zhàn)略意義”。筆者看來(lái)，這“10個(gè)有利于”，又可以總結(jié)概括為四點(diǎn)：第一．有利于保護(hù)耕地；第二．（城市）政府取得巨額土地收益；第三．政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控得以加強(qiáng)；第四．國(guó)有土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)得到保障。

一．有利于保護(hù)耕地？

關(guān)于第一點(diǎn)，《再思考》認(rèn)為“…城市周圍可供征用的農(nóng)地已經(jīng)十分有限…必須充分合理利用城市存量土地…實(shí)現(xiàn)由‘增量調(diào)節(jié)為主’向‘存量調(diào)節(jié)為主’轉(zhuǎn)變…”。

筆者認(rèn)為，以上論述與耕地保護(hù)及建立土地儲(chǔ)備制度的必要性之間看不出有什么關(guān)系。

首先，“…城市周圍可供征用的農(nóng)地已經(jīng)十分有限…”，想來(lái)?xiàng)钕壬�絕不會(huì)無(wú)知到真的認(rèn)為城市周圍已經(jīng)沒(méi)有土地可供利用了。因此，“十分有限”，顯然是由于日益強(qiáng)硬的耕地保護(hù)政策使“增量”征地越來(lái)越困難。故必須“利用城市存量土地”。

既然如此，一方面，我們有理由認(rèn)為現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策是成功的，又何必硬要賦予土地儲(chǔ)備制度以保護(hù)耕地的“戰(zhàn)略意義”呢？（至于該制度對(duì)耕地保護(hù)而言是否錦上添花，恐尚難以確定）另一方面，土地儲(chǔ)備的意義也就只剩下“盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源的閑置和浪費(fèi)”的主調(diào)了。

其次，對(duì)于“盤活存量土地資產(chǎn)”，從我國(guó)土地制度及其運(yùn)作的結(jié)果來(lái)看，城市存量土地的形成有兩個(gè)來(lái)源：劃撥給用地單位無(wú)償使用的土地和出讓給用地單位有償使用的土地。

1990年國(guó)務(wù)院55號(hào)令出臺(tái)以前，包括工商企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地也是無(wú)償劃撥的；而在此之后，基本上只有國(guó)家及軍事機(jī)關(guān)用地和公益設(shè)施用地等六類土地才可以劃撥，其他均須通過(guò)有償、有期限的出讓獲得。明顯的事實(shí)是，出讓土地的使用年限最短也是40年。因此，90年后依法出讓的城市土地，到儲(chǔ)備制度產(chǎn)生時(shí)，應(yīng)該說(shuō)都是期限未到而“名花有主”的，顯然不能成為“需要盤活的存量土地”。因此，目前所稱的城市存量土地，只包括①劃撥給國(guó)有企業(yè)但其不能有效利用而形同閑置的的土地；②受讓單位違法閑置（超過(guò)2年未投資開(kāi)發(fā)）的土地。（從動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的角度看，未來(lái)應(yīng)該還有出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地兩種）。

在上述存量土地中，第①種屬于歷史遺留問(wèn)題，一方面由于缺乏解決問(wèn)題的明確的法律依據(jù)，另一方面由于關(guān)系復(fù)雜，利益主體眾多，解決成本會(huì)相當(dāng)高；至于第②種，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)其將來(lái)的結(jié)局已經(jīng)有明確的規(guī)定——依法收回。如此看來(lái)，土地儲(chǔ)備制度僅是為解決歷史遺留問(wèn)題而出現(xiàn)的措施。當(dāng)然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，或許它還會(huì)為出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地提供回到市場(chǎng)的途徑。

分析至此，又怎能將土地儲(chǔ)備制度的意義提高到耕地保護(hù)的高度呢？

最后，《再思考》認(rèn)為“城市土地閑置十分嚴(yán)重”，并稱這是由于“城市土地供應(yīng)和

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