立法法對(duì)立法監(jiān)督的制度創(chuàng)新

　　2000年3月立法法制定頒布前，全國(guó)人大常委會(huì)主要是通過(guò)備案審查進(jìn)行立法監(jiān)督。即地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在制定頒布之后，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

　　對(duì)于報(bào)送備案的規(guī)范性文件的審查，全國(guó)人大常委會(huì)先后采取了二種方式：先是采取被動(dòng)審查的方式，即不告不理，備案的功能表現(xiàn)為存檔、登記和備查；后來(lái)改為主動(dòng)審查，即對(duì)所有報(bào)送備案的規(guī)范性文件都主動(dòng)開(kāi)展審查。這兩種方式在實(shí)踐中都遇到一些問(wèn)題。就原先的被動(dòng)審查而言，由于誰(shuí)有權(quán)提出審查要求、全國(guó)人大常委會(huì)如何進(jìn)行審查等缺少法律上的規(guī)定，實(shí)踐中提出的審查要求和建議很少，被動(dòng)審查缺少啟動(dòng)機(jī)制。雖然全國(guó)人大組織法在關(guān)于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的職責(zé)中有關(guān)于“審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和決定，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告”的規(guī)定，但有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)并未運(yùn)用過(guò)。就主動(dòng)審查方式而言，由于審查缺少針對(duì)性，審查效率不高。通過(guò)一般地抽象審查，要想找出所有相抵觸的規(guī)定有非常大的困難，因?yàn)殡S著法律意識(shí)的加強(qiáng)，下位法比較注意與上位法保持一致，很少有從字面上就同上位法相抵觸的情形。

　　針對(duì)上述情況，立法法總結(jié)備案審查的經(jīng)驗(yàn)，就立法監(jiān)督作出了一項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定，確立了審查監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制。“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”。特別是規(guī)定了公民個(gè)人和單位組織可以提出審查建議，上述以外的“其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”。這是我國(guó)憲法實(shí)施的一項(xiàng)重大成果。

　　立法法頒布實(shí)施以來(lái)，一些公民先后向全國(guó)人大常委會(huì)提出了數(shù)十件進(jìn)行違法審查的建議，激活了立法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)我國(guó)的立法監(jiān)督產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。

　　首先，公民和組織提出審查建議，為發(fā)現(xiàn)立法和執(zhí)法中的問(wèn)題，提供了重要的依據(jù)。有一些問(wèn)題，僅由立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)發(fā)現(xiàn)是不夠的，公民和組織從保護(hù)自身利益的角度出發(fā)，更能從多角度多層次提出問(wèn)題，引發(fā)思考。從而促進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量；改進(jìn)執(zhí)法工作，提高執(zhí)法水平。

　　其次，推動(dòng)法制建設(shè)中一些問(wèn)題的解決。盡管全國(guó)人大常委會(huì)還沒(méi)有對(duì)公民提出的審查建議進(jìn)行正式審查，但問(wèn)題的提出就等于解決一半。沒(méi)有審查并不等于不解決問(wèn)題，中國(guó)的特點(diǎn)是內(nèi)部協(xié)商溝通解決問(wèn)題，問(wèn)題提出之后具有多渠道解決問(wèn)題。實(shí)際情況也的確如此。如“三博士”向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)“城市流浪乞討人員收容遣送辦法”進(jìn)行審查的建議后不久，國(guó)務(wù)院廢止了該辦法，頒布了“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員社會(huì)救助管理辦法”。這不能不說(shuō)推動(dòng)了問(wèn)題的解決。

　　第三，促進(jìn)了立法監(jiān)督制度的進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化的建設(shè)。立法法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件的程序作了原則規(guī)定，但還不夠具體，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。公民建議的相繼提出，促進(jìn)了相關(guān)制度和程序方面的完善。九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)憲法和立法法，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)備案審查工作程序作了進(jìn)一步具體的規(guī)定，十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議在此基礎(chǔ)上又作了修改完善。

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