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西部開發(fā)中地方立法問題初探
一、西部開發(fā)必須依法進(jìn)行黨中央作出西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，出臺了一系列有關(guān)西部大開發(fā)的政策，西部十二�。▍^(qū)、市）也相繼制定和頒布了涉及范圍廣、措施具體的諸多優(yōu)惠政策，但從實(shí)施情況看，效果并不明顯，甚至產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。
從根本原因看，是我們許多地方?jīng)]有真正搞懂政策和法律關(guān)系問題，仍然沒有樹立起法治觀念，對依法開發(fā)的作用和認(rèn)識很不夠。在我國，黨的政策是國家進(jìn)行立法的依據(jù)，是指導(dǎo)國家法律實(shí)施的指針。成熟的政策通過國家的立法程序成為國家的法律，法律使成熟的政策具體化和規(guī)范化；同時政策要受法律的制約，要符合國家的憲法和法律。從歷史的角度看，我國對社會的調(diào)整經(jīng)歷了以政策為主到政策法律并重，再到以法律為主的演變過程。西部開發(fā)能夠解放西部的生產(chǎn)力，縮短東西之間的差距，促進(jìn)西部的全面發(fā)展，是符合國情、民心，順應(yīng)規(guī)律的科學(xué)決策，理應(yīng)將其從黨的意志上升為國家的意志。必須將國家開發(fā)西部的政策法律化，變國家對西部地區(qū)的政策優(yōu)惠為法律優(yōu)惠，以立法手段進(jìn)行西部開發(fā)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以行政命令手段進(jìn)行開發(fā)的習(xí)慣。國內(nèi)、國外的改革和開發(fā)實(shí)踐證明，只有通過法律，按照法制秩序，才能有效地處理區(qū)域發(fā)展中各種復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系，才能保障區(qū)域綜合開發(fā)的目標(biāo)、任務(wù)、計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。
政策具有可變性，法律具有穩(wěn)定性；政策的調(diào)節(jié)具有導(dǎo)向性，而法律調(diào)節(jié)具有強(qiáng)制性。一些地方出臺的政策也往往會隨著地方領(lǐng)導(dǎo)人的更換或其他原因朝令夕改。對于習(xí)慣于依法辦事的外商來說，他們更希望把這些政策上升為更具可操作性的法律，因?yàn)榧扔欣谜叱雠_，也必然會有利空的政策亮相。舉例來說，很多省市雖然競相推出優(yōu)惠政策，但到地區(qū)、縣領(lǐng)導(dǎo)這一層面時，對政策的解釋很隨意，讓投資者難以放心。而當(dāng)企業(yè)按這些政策“指南”投資以后，一旦遇到問題又往往投訴無門，使得外來企業(yè)畏首畏尾，自然不能安心留下。相似的情況在稅收方面表現(xiàn)得較為突出。一些地方為了招商引資，制定了各種各樣的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)施與稅法相違背的減免，使依法征管難以真正落實(shí)到位。更有甚者，竟然有不少地方為了局部利益實(shí)施所謂的“引稅工程”，將稅法和征管法置于非常尷尬的境地，使依法征管變成依當(dāng)?shù)卣哒鞴�，造成局部利益總體短收并侵蝕國稅稅基的局面。各地招商競爭白熱化，優(yōu)惠政策多如牛毛且隨時變化。相對于投資環(huán)境的軟硬件建設(shè)來說，優(yōu)惠政策是最簡單的競爭手段，很容易“上癮”。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，優(yōu)惠政策的效益是遞減的，“給的越多，增加的越少”。所以，來華投資的美國聯(lián)邦快遞公司亞太區(qū)副總裁陳嘉良先生說：“我們不需要中國給我們多少優(yōu)惠政策，我們更希望這里有公開透明的、公平公正的競爭環(huán)境，高效率的政府辦事機(jī)構(gòu)，以及讓人舒心的人文環(huán)境。”這充分說明了依法辦事，有法可依，有法必依的重要性。
聯(lián)系我國東部地區(qū)開放初期，靠靈活性和易變性政策調(diào)整，投資者對自己的投資后果感到困惑，從而產(chǎn)生了大量的投機(jī)和短期行為；只是到了后來，隨著法律保障體系逐漸完善，才迎來了大量資本尤其是國外資本的爭相長期投資，這就為西部地區(qū)盡早用法律規(guī)范招商引資活動，提供了頗具說服力的參照。
西部開發(fā)的長期性、艱巨性，決定了西部開發(fā)必須以透明度高、穩(wěn)定性較強(qiáng)的法律進(jìn)行保障。借鑒東部改革開放已積累的經(jīng)驗(yàn)，并積極研究和參考其他國家實(shí)施的區(qū)域開發(fā)中所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是充分借鑒其開發(fā)過程中行之有效的法制措施，建構(gòu)一個良好的既適應(yīng)西部開發(fā)又適應(yīng)外商投資的法治環(huán)境。
二、西部開發(fā)立法的主要任務(wù)
西部開發(fā)法律制度的制定與完善，包括兩項(xiàng)任務(wù)，一是以國家相關(guān)法律法規(guī)作為主導(dǎo)依據(jù)，二是以健全西部地方法規(guī)規(guī)章作為主體規(guī)范。
西
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