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法規(guī)備案審查不是違憲審查
最近，不少媒體都在關(guān)注全國(guó)人大常委會(huì)法工委成立法規(guī)備案審查室一事，有的媒體還稱這是中國(guó)違憲審查的開始，看后不禁啞然。其實(shí)，成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)與啟動(dòng)違憲審查機(jī)制是兩碼事。法規(guī)備案審查室只是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，連工作機(jī)構(gòu)（如委員會(huì)之類）都不是，更不是一個(gè)有違憲審查權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)（全國(guó)人大常委會(huì)有這個(gè)權(quán)力）。那么，成立辦事機(jī)構(gòu)能不能對(duì)違憲違法審查有所作用，是否有利于加強(qiáng)違憲審查呢？我認(rèn)為，目前加強(qiáng)違憲審查不在于是否成立這個(gè)機(jī)構(gòu)，而在于是否能建立一套違憲審查的工作程序并公開之，把公民提起的違憲審查建議按程序?qū)彶椴⒔o予公民一個(gè)回答。當(dāng)然，成立了辦事機(jī)構(gòu)可以協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查，但辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助搞法規(guī)備案審查并不是現(xiàn)在才開始，早在上世紀(jì)八十年代中期就開始了。如果這個(gè)辦事機(jī)構(gòu)還是像過去那樣工作，法規(guī)違法違憲的問題依然不會(huì)得到太大改變。
法規(guī)備案審查工作是全國(guó)人大常委會(huì)一直在做的一件事。六屆全國(guó)人大法規(guī)是只備案不主動(dòng)審查。七屆、八屆全國(guó)人大期間對(duì)備案法規(guī)主動(dòng)審查，七屆全國(guó)人大以前法案是由辦公廳聯(lián)系局承擔(dān)，八屆和九屆全國(guó)人大是由辦公廳秘書局承擔(dān)。不過到九屆全國(guó)人大特別是《立法法》制定后，法規(guī)便只備案不做主動(dòng)審查了。過去對(duì)備案法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查工作，由于不提交常委會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，結(jié)果是勞而無功。
因?yàn)檫@種審查勞而無功，因此在九屆全國(guó)人大期間，對(duì)備案法規(guī)主動(dòng)審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動(dòng)審查原則，即通常所說的“不告不理”。真正違憲審查的機(jī)制通常是不告不理的。
《立法法》規(guī)定了“告”的兩種方法，一種是由國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查“議案”，一般是必須審查的事項(xiàng)；另一種是由單位和個(gè)人提出的審查“建議”，要經(jīng)過法規(guī)審查辦事機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否再送專門委員會(huì)審查，專門委員會(huì)可以審查也可以不審查。但是，這里“理”沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段�，F(xiàn)又回到主動(dòng)審查的老路，而不啟動(dòng)“理”的實(shí)質(zhì)程序，可能不一定有效。
首先，法規(guī)備案審查室是人大常委會(huì)法工委下面的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，它沒有撤銷法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問題要由法工委提出審查意見報(bào)告，而人大常委會(huì)的慣常做法是讓地方人大常委會(huì)自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)備案審查室同樣可能像以前一樣陷入無人理睬的尷尬。
其次，不管審查工作部門有多少人，而每年通過的地方法規(guī)有時(shí)多達(dá)1000件，還有國(guó)務(wù)院的法規(guī)也要報(bào)備，件件主動(dòng)審是審不過來的。何況光看法律條文很難找到?jīng)_突，只有在實(shí)施中才會(huì)暴露出問題來。
我認(rèn)為，如果要推動(dòng)違憲審查，就應(yīng)按《立法法》的規(guī)定，制定對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行違憲違法審查的程序并公布之，按此程序?qū)鼇砉褚呀?jīng)向全國(guó)人大常委會(huì)提起的有影響的違憲審查建議進(jìn)行審查，并將結(jié)果公之于眾。這才是違憲審查的實(shí)質(zhì)性起步。
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