從“變革性立法”走向“自治性立法”

　　立法作為創(chuàng)制和發(fā)現(xiàn)規(guī)則的一種活動(dòng)，在近代人民主權(quán)和民主理念的影響下，由代議機(jī)關(guān)來(lái)行使幾乎成為一種常例。但這種立法形式卻可能出現(xiàn)表達(dá)民意與尊重專業(yè)智慧、效率與公平之間的矛盾，也存在名義上尊重個(gè)人人格和自治能力與實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致個(gè)人在民主劇場(chǎng)中“缺席”的悖論。

　　中國(guó)人民代表大會(huì)制度，是代議民主制度同具體的中國(guó)民主實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。行使立法權(quán)能是人民代表大會(huì)最重要的活動(dòng)內(nèi)容。新中國(guó)成立后的多部憲法和憲法性文件都規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)制定和修改法律。但人大實(shí)質(zhì)行使立法權(quán)的過(guò)程卻一波三折。1949年—1956年是人大立法的初始階段，該階段在新中國(guó)立法史出現(xiàn)了兩大里程碑性的事件：其一是一屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議隆重召開(kāi)，其二是中國(guó)歷史上第一部社會(huì)主義類型憲法的誕生。在1954年召開(kāi)的一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，通過(guò)了《憲法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》等一系列重要法律。1957年—1976年是人大立法罹遭嚴(yán)重挫折的階段。在此階段，唯一享有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大除通過(guò)1975年憲法外，未制定一部法律。尤為可悲的是人大自身的活動(dòng)也極不正常，特別是1965年2月至1974年12月，10年中全國(guó)人大竟未曾召開(kāi)一次會(huì)議，1959年后全國(guó)人大常委會(huì)的工作人員只剩下100多人。1978年至今是中國(guó)人大立法的快速成長(zhǎng)時(shí)期。因應(yīng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制建設(shè)的需要，人大全面加速立法運(yùn)作的步伐。主要表現(xiàn)在：立法權(quán)限體制劃分日趨完善，立法權(quán)運(yùn)行體制逐步發(fā)展；形成了一個(gè)既具特色又頗有規(guī)模的法的體系。到2003年底止，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律包括法律性文件有400多件，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)有800多件，地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)近8000件，部門性規(guī)章、地方政府規(guī)章多達(dá)30000件。與此同時(shí)隨著部門法的增多，形成了一個(gè)包括憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、程序法等基本部門法和其他一些法的集群在內(nèi)的較為完整的發(fā)的體系，一些新興的部門法在法的體系中逐漸占據(jù)了重要的地位。更為重要的是漸進(jìn)主義的修憲方式有效地解決了憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的疏離，生成了體現(xiàn)憲政規(guī)律的核心機(jī)制（如人權(quán)保障、憲法監(jiān)督）。

　　綜觀中國(guó)1978年以后的立法發(fā)展，其具有明顯的“變革性立法”的特點(diǎn)，意即以立法作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的推進(jìn)器，以政府主動(dòng)立法來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)要素的培育和社會(huì)秩序的建構(gòu)。其表現(xiàn)特點(diǎn)為：

　　1）鼓勵(lì)前瞻性立法，從既有的關(guān)于改革和社會(huì)發(fā)展的前見(jiàn)出發(fā)，進(jìn)行“探索性”立法。造成法律在內(nèi)容上超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化現(xiàn)狀，在技術(shù)表現(xiàn)形式上原則性、概括性規(guī)范居多，忽視法律規(guī)范后果性要素的設(shè)計(jì)。）2）鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)性立法�！笆跈�(quán)立法”和“先行立法”是這種立法形式的典型表征。所謂“授權(quán)立法”是指全國(guó)人大及其常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院對(duì)某些應(yīng)屬“法律規(guī)制”的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，待條件成熟后再制定“法律”。先行立法是指地方權(quán)力機(jī)關(guān)可根據(jù)地方事務(wù)的需要，對(duì)應(yīng)屬法律或行政法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)在還未有法律或行政法規(guī)制定時(shí)先制定地方性法規(guī)。3）強(qiáng)調(diào)法律是政策的固化或總結(jié)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性高于法律的穩(wěn)定性。4）忽略法律執(zhí)行的嚴(yán)格性。法律本身沒(méi)有至上性，當(dāng)法律與改革、發(fā)展的需要相抵觸時(shí)，強(qiáng)調(diào)法律為改革開(kāi)放讓步。所謂改革要闖“法律的紅燈”，執(zhí)行遵守法律要考量是否符合“三個(gè)有利于”的方針，均為其典型例證。5）行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)立法過(guò)程方面具有支配性優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)立法往往是行政機(jī)關(guān)管理意志的產(chǎn)物。

　　“變革性”立法存在的歷史邏輯在于：

　　第一、前現(xiàn)代的落后、停滯和現(xiàn)代化發(fā)展的“共時(shí)性”，要求動(dòng)員一切國(guó)家和社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)“超

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