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我國《立法法》關(guān)于權(quán)限規(guī)定的缺陷分析
《中華人民共和國立法法》在今年的九屆人大三次會議上獲得通過。立法法自1993年開始起草，迄今已有7年。因其涉及一國最重要的國家權(quán)力——立法權(quán)的規(guī)范，故被稱為小憲法。法學(xué)界乃至社會都對立法法的出臺寄予厚望，期望它能在保障公民權(quán)利、規(guī)范立法活動、解決不同程度存在的立法無序、立法失范和立法沖突現(xiàn)象等方面有所作為。
立法權(quán)限的合理配置是立法法所要解決的首要問題。憲法和組織法確立了我國有權(quán)立法的主體，但未對立法權(quán)在這些主體間的分配作出規(guī)定，為日后立法實踐中出現(xiàn)的一些問題埋下了隱患。因此，立法法要致力于解決實踐中存在的立法無序、立法沖突和立法侵權(quán)等問題，首先必須解決立法權(quán)限配置這一憲法未盡的問題。
立法權(quán)限配置的基本目標(biāo)，是有效地保障公民權(quán)利，促進人民民主權(quán)力的實現(xiàn)，同時，兼顧和提高行政效率。然而，立法法對立法權(quán)限配置問題的解決并不盡如人意，作為將在我國的立法權(quán)限配置中起到基礎(chǔ)性作用的法律，立法法有關(guān)權(quán)限配置的規(guī)定，尚不足以實現(xiàn)上述目標(biāo)。這至少體現(xiàn)在以下幾個方面。
一、法律保留范圍的狹窄和模糊
立法法第8條規(guī)定了10個方面的事項只能制定法律，第九條規(guī)定了議會授權(quán)保留的范圍，從而全面確定了法律保留原則在我國的適用范圍。法律保留作為依法行政的重要原則，其基本功能在于界定行政權(quán)力必須經(jīng)議會授權(quán)才能活動的范圍，從而為公民的基本權(quán)利等重要事項和對行政權(quán)力的民主控制提供有效的保障。立法法對法律保留條款的規(guī)定，意味著對行政立法權(quán)的控制已引起了立法者的高度注意，對自身所必須承擔(dān)的職責(zé)也有了較清晰的認(rèn)識，這無疑具有重大意義。
然而，法律保留原則的確立，一方面，是對行政立法權(quán)的限制，在法律保留的范圍內(nèi)，行政機關(guān)未經(jīng)議會授權(quán)不得立法，另一方面，也意味著在保留的事項之外，行政機關(guān)獲得了無須議會授權(quán)自主立法的權(quán)力。行政機關(guān)在法律保留范圍外的事項上立法，具有權(quán)限上的合法性。因此，法律保留范圍的界定具有極其重要的意義。如對其范圍的界定失之過窄，將使行政機關(guān)獲得一些本不應(yīng)由其行使的權(quán)力，或使其合法性存有爭議的權(quán)力合法化。而立法法對法律保留范圍的界定至少在以下兩個方面存在問題。
1對公民基本權(quán)利的保留過少。公民基本權(quán)利是憲法所確認(rèn)和保障的個人作為社會共同體成員的資格，也是個人對抗強權(quán)的最后手段。公民基本權(quán)利應(yīng)是法律保留的首要事項。例如，在通常稱為行政權(quán)優(yōu)越的法國，憲法規(guī)定法律保留事項的第一項就是公民基本權(quán)利。針對公民基本權(quán)利進行立法的權(quán)力必須掌握在人民代表手中，這既是對公民基本權(quán)利的制度保障，也是議會不可推卸的責(zé)任。而立法法對公民基本權(quán)利的保留只有三個方面：對公民政治權(quán)利的剝奪、對限制人身自由的強制措施和處罰以及對非國有財產(chǎn)的征收。根據(jù)這一規(guī)定，行政機關(guān)合法地取得了對上述三方面之外的公民基本權(quán)利立法、限制乃至剝奪的權(quán)力。在這三方面之中，也僅人身權(quán)利得以較為充分的保障，而對政治權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利的保障是不充分的。
首先就政治權(quán)利而言，立法法只把對公民政治權(quán)利的剝奪列入法律保留，這帶來的直接的法律后果是行政機關(guān)（包括國務(wù)院以外的行政機關(guān)）將可以合法地制定涉及公民政治權(quán)利的立法，并對公民的政治權(quán)利進行“合法的”限制。
我國是社會主義國家，憲法規(guī)定人民作為國家主人的地位和權(quán)力，而公民政治權(quán)利是人民實現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑。公民政治權(quán)利為了公共利益的需要可以且應(yīng)當(dāng)受到必要的限制，但這一限制只能由人大而不是其他任何機關(guān)來作出。在立法法作出上述規(guī)定之前，行政機關(guān)制定有關(guān)公民政治權(quán)利的法規(guī)，在合憲性上是存有爭議的。憲法規(guī)定全國人大制定刑事的、民事的、國家機構(gòu)和其他的基本法律，有關(guān)公民政治權(quán)利的立法可以解釋為包括在基本法律之中，必須由全國人大來制定。僅此一條，就可以對行政機關(guān)有關(guān)政治權(quán)利的立法的合憲性提起爭議。在立法法作此規(guī)定之后，行政機關(guān)取得了對公民政治權(quán)利進行立法和限制的合法
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