地方自治學(xué)說評(píng)析

　　摘　要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對(duì)全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對(duì)立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動(dòng)、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

　　關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

　　地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對(duì)任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時(shí)，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對(duì)地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動(dòng)的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對(duì)我國權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無裨益。

　　地方自治的起源

　　一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市�！白灾问小弊钤绲亩�義起源于羅馬，當(dāng)時(shí)的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對(duì)城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

　　自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對(duì)，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對(duì)，而與“官治”相對(duì)。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個(gè)極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對(duì)，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個(gè)人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國家概念相對(duì)的意義上展開的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對(duì)于中央政府對(duì)于全國的絕對(duì)控制而言的，它是對(duì)集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由和分散過分中央集權(quán)危險(xiǎn)的方式，[2]（P23）說的就是這個(gè)意思。我國清末討論地方自治問題時(shí)，對(duì)自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁啟超從政體結(jié)構(gòu)說明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當(dāng)時(shí)的留學(xué)生也對(duì)二者之間的關(guān)系展開討論，認(rèn)為“官府為國家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國權(quán)之目的”，“自治體為國家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與

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