非權(quán)力行政方式及其法治化

　　非權(quán)力行政方式及其法治問題研究是一個意蘊(yùn)豐富的課題，本文擇要就非權(quán)力行政方式的基本含義、主要表現(xiàn)形式、合法性分析、若干現(xiàn)實問題與法治化對策加以探討并略陳管見，以期有助認(rèn)識深化，有助行政民主與行政法治原則的實現(xiàn)。

　　一、非權(quán)力行政方式的基本含義

　　所謂非權(quán)力行政方式，是指行政機(jī)關(guān)實施的不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的非權(quán)力作用性的行政活動方式。其基本特點(diǎn)包括：它在法律關(guān)系上屬于公法關(guān)系；它在性質(zhì)上屬于非權(quán)力作用，不以國家權(quán)力來單方性地拘束行政相對人；它既包括一部分無固有法律效果的單純事實行為（如某些行政指導(dǎo)措施），也包括一部分較為柔軟的法律行為或準(zhǔn)法律行為（如屬于雙方法律行為的行政契約行為）；它往往具有誘導(dǎo)性和引導(dǎo)性；它有時以行政權(quán)力作為背景（相當(dāng)于具有一定的事實上的拘束力），以保障它的實效性；它適用于整個行政領(lǐng)域，但主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和部分社會管理領(lǐng)域；它在方式方法上往往采取非強(qiáng)制性非命令性的手段；等等。

　　非權(quán)力行政方式的具體表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，主要有：行政指導(dǎo)，行政契約，行政獎勵，行政調(diào)查、行政公示、行政資助（扶助、補(bǔ)助），政府采購，行政經(jīng)營，行政出讓（拍賣），公共設(shè)施建設(shè)（開發(fā)）與提供服務(wù)，以及在狹義行政指導(dǎo)范疇之外的非拘束性行政計劃，等等。在這些行為方式中，有的雖然具有一定的民事活動性質(zhì)（如行政經(jīng)營、政府采購、行政出讓等等），但并非一般的民事行為，而帶有顯著的行政性（如公共管理性、國家政策性、行政目標(biāo)性、官方導(dǎo)向性、政府品牌效應(yīng)性等等），實際上是行政機(jī)關(guān)在給付行政、服務(wù)行政條件下逐漸增多的一類行為。

　　非極力行政方式的適用范圍很廣，涉及行政領(lǐng)域的諸多方面，但主要運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和一些社會管理領(lǐng)域中的給付行政、服務(wù)行政過程中，可以說是與給付行政、服務(wù)行政模式相聯(lián)系相適應(yīng)的一類行為方式（例如已有越來越多的國家在給付行政領(lǐng)域原則上要求采用行政契約），它對于現(xiàn)代社會生活的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起著特殊的重要作用。

　　非權(quán)力行政方式是行政民主化潮流的產(chǎn)物，其產(chǎn)生發(fā)展帶有現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時代背景特點(diǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，由于對經(jīng)濟(jì)與行政管理的社會需求不斷增加，政府職能逐步擴(kuò)大、豐富與活躍，特別是世界范圍的民主化潮流的推動和國家的福利性質(zhì)逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政，以行政機(jī)關(guān)為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部內(nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向以注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢，而行政指導(dǎo)、行政契約、非拘束

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