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檢察機(jī)關(guān)如何行使公益訴訟權(quán)
公益訴訟，一般指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)并侵犯國家利益、社會(huì)利益或不特定多數(shù)人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。由于其作為特殊的訴訟，具體主體特定性，即其主體應(yīng)為有法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人；客體特定性，即必須是違反法律、法規(guī)并侵犯國家利益、社會(huì)利益或不特定多數(shù)人的利益的行為，因此，其訴訟涉及面廣，影響范圍大，于是在最近我國出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)以國家名義參加公益訴訟的情況，其在參與訴訟同時(shí)，也帶來了諸多問題值得思考，探索：一、檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)代表國家參與公益訴訟。
在普通法系國家，美、英較早就確立了檢察官作為國家代表參與并提訴的權(quán)利。如在上個(gè)世紀(jì)初的《謝爾曼法》第四條規(guī)定，“各區(qū)的檢察官，依司法部長的批示，在其各區(qū)提起衡平訴訟，以防止和限制違反本法的行為。”第七條A中規(guī)定：“無論何時(shí)美國因反托拉斯法所禁止的事項(xiàng)而遭受財(cái)產(chǎn)及事業(yè)的損害時(shí)，美國可在被告居住的，被發(fā)現(xiàn)的，或有其代現(xiàn)機(jī)構(gòu)的地區(qū)向美國區(qū)法院提起訴訟”。
在大陸法系國家，法國早在1806年的《法國民事訴訟法典》中就出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)以國家名義參加民事訴訟的法律規(guī)定。而德國、日本等大陸法系國家也有相關(guān)的法律規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)代表國家參加民事訴訟的規(guī)定。
在我國建國初期，檢察機(jī)關(guān)也以國家的名義參加，甚至做為原告提起訴訟，辦理了大量私有財(cái)產(chǎn)、企業(yè)、土地等的公有化改造工作。而到了六、七十年代，由于國家經(jīng)濟(jì)體制的公有化轉(zhuǎn)化已經(jīng)完成，加之一些觀念上的原因，法制化建設(shè)停滯不前，甚至倒退，已無公益訴訟可言，也就更無從談起檢察機(jī)關(guān)的代理權(quán)。
在改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)體制建立，大量私有財(cái)產(chǎn)和資本涌入市場，在公有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行交換的同時(shí)，由于各方面的因素，造成了數(shù)目驚人國有資產(chǎn)流失，據(jù)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)：改革開放16年來，國有資產(chǎn)流失大約為5000多億元人民幣。也就是說，國有資產(chǎn)以每天近1億元的速度嚴(yán)重流失，已經(jīng)威脅到了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和國家的公有制體制。加上近些年來工業(yè)化的發(fā)展、造成的環(huán)境污染及一些弱勢人群的利益被侵害，卻因種種原因無力訴訟的情形，已經(jīng)對社會(huì)穩(wěn)定、道德風(fēng)俗產(chǎn)生了嚴(yán)重的侵害，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家名義參與公益訴訟，并賦予其提訴權(quán)，從而保護(hù)國有資產(chǎn)、社會(huì)利益，保障特定人的權(quán)利和利益已成為了大勢所趨。
然而，因?yàn)閲医?jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新的社會(huì)關(guān)系及現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，以及由此而來的立法滯后，造成在我國的現(xiàn)行法律法規(guī)中，并沒有直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)代表國家參加公益訴訟，尤其是是否具有代表國家，以國家名義提起訴訟的權(quán)利。而相關(guān)的規(guī)定也只是散布我國各項(xiàng)法律之中。如《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對民事審判、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督�？墒潜O(jiān)督的應(yīng)是結(jié)果，監(jiān)督的方式應(yīng)是抗訴，監(jiān)督的時(shí)間是應(yīng)裁判生效后。這就使檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中處于十分尷尬的地位：一方面，國家利益、社會(huì)利益需要保護(hù)，另一方面，做為訴訟主體參加公益訴訟又無法可據(jù)，無規(guī)可依。但是，正如最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長王鴻翼在2003年6月16日發(fā)表在《檢察日報(bào)》上的《完善民行檢察在于修改立法》中提到的那樣，“檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟和支持起訴，雖然于現(xiàn)行法律無據(jù)，……但客觀現(xiàn)實(shí)需要”。
因此，筆者對檢察機(jī)關(guān)代表國家與公益訴訟持贊同態(tài)度。同時(shí)，也呼吁立法機(jī)關(guān)在參考世界各國公益立法的基礎(chǔ)上，建立和完善我國的公益立法，并制定相關(guān)的訴訟程序的法律法規(guī)，以保證國家利益、社會(huì)利益和公共利益得以切實(shí)維護(hù)。
二、檢察機(jī)關(guān)代表國家參與公益訴訟的范圍
根據(jù)世界各國對于檢察機(jī)關(guān)代表國家參與公益訴訟的法律、法規(guī)，大致可分為行為能力缺失及救濟(jì)，可能收歸國有的失蹤人財(cái)產(chǎn)或繼承案件，非訴案件和非法契約收益或不當(dāng)?shù)美麘?yīng)收歸國有的案件四類。
而在我國，根據(jù)公益訴訟的特殊性、國家政治體制、經(jīng)濟(jì)模式以及社會(huì)公良風(fēng)俗、道德等情況，檢察機(jī)關(guān)代表國家參與公益訴訟的范圍應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：
1、國有資產(chǎn)流失案件：國有資產(chǎn)，因是國家所有的財(cái)產(chǎn)，在我國，不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動(dòng)產(chǎn)、不
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