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建立司法預(yù)算制度的思考
司法經(jīng)費是保證審判工作正常進行的必要物質(zhì)條件。我國地方法院一直由同級政府提供經(jīng)費,沒有法院自已獨立的司法預(yù)算。同級政府則按其下屬部門的級別、規(guī)格提供經(jīng)費,很少考慮法院工作的特點。多年來,法院經(jīng)費一直捉襟見肘,入不敷出,不能滿足審判工作的需要。許多法院發(fā)生的一些違反政策搞創(chuàng)收,用當事人的錢辦案等不正常現(xiàn)象都與此有著直接的關(guān)系。改革開放以來,沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院經(jīng)費情況有所好轉(zhuǎn),但大多數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)仍然得不到足夠保證。有些窮困地區(qū)的法院干警甚至不能按時領(lǐng)到工資,辦案經(jīng)費更是十分微薄,使審判工作難以為續(xù)。另方面,法院的財政開支,包括辦案經(jīng)費、工資福利、建設(shè)資金等等,悉聽政府支配,這往往成為政府干涉法院獨立審判 的要挾手段。海事、鐵路專門法院則一直由所在部門和企業(yè)提供經(jīng)費,這也難免造成有關(guān)部門和企業(yè)指揮、干涉審判的不正常狀況。財政獨立是司法獨立的必要保障。因此,大多數(shù)國家都將法院的經(jīng)費獨立出來,單獨列入國家預(yù)算。日本1947年裁判所法規(guī)定:“裁判所的經(jīng)費是獨立的,應(yīng)計入國家預(yù)算內(nèi)”。美國于1939年設(shè)立了聯(lián)邦法院行政管理局,專門擔任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責,由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院的預(yù)算,審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費。
司法預(yù)算的編制和執(zhí)行情況因各國的財政體制不同而異。但司法預(yù)算是國家預(yù)算的一部分,由議會批準,則是相同的。至于預(yù)算草案由哪個機關(guān)提出,各國的做法不一樣。在比利時、芬蘭、葡萄牙、奧地利等國,司法預(yù)算草案先由司法機關(guān)自行準備,然后由行政機關(guān)提出;在意大利、希臘等國,司法預(yù)算則完全由行政機關(guān)共同提出。
司法經(jīng)費不足,是不少國家都會遇到的問題。這一方面取決于國家的經(jīng)濟狀況,但問題 更多地是由于預(yù)算的不獨立。這是一個非常實際的問題。許多國家在實踐中采取了以下做法以保障司法預(yù)算的獨立。
第一,司法預(yù)算由司法機關(guān)擬定初步方案。因為司法機關(guān)最了解司法工作的實際需要,最能準確地把握獨立審判 所需要的經(jīng)費支持,從而為制定科學的司法預(yù)算奠定基礎(chǔ)。
第二,行政機關(guān)對司法機關(guān)編制的司法預(yù)算的平衡與修改,必須與司法機關(guān)協(xié)商,否則,容易造成行政機關(guān)對預(yù)算隨意進行削減,從而影響?yīng)毩徟。如果行政機關(guān)認為司法預(yù)算草案不盡合理,可與司法機關(guān)協(xié)商作出修改,或提出修正意見后與原草案一并上報議會批準。
第三,預(yù)算案提交議會后,由議會根據(jù)各種因素,本著優(yōu)先保證司法經(jīng)費的原則作出最后的決定。
第四,經(jīng)議會批準的司法預(yù)算,行政機關(guān)保證執(zhí)行。
借鑒國外有益的經(jīng)驗,針對上述我國法院財政管理體制的弊病,筆者認為應(yīng)該改革這種體制,建立獨立的司法預(yù)算制度,有兩種方案可供考慮和選擇:
一、由最高人民法院編制全國法院系統(tǒng)(包括普通法院和專門法院)的司法預(yù)算,送國務(wù)院主管部門匯總(不得減少或改動,如有不同意見,可向全國人大書面提出),編入國家預(yù)算,報經(jīng)全國人大批準后,國務(wù)院主管部門按預(yù)算撥款,由最高法院負責分配、管理。
二、上面的方案在目前“分級管理、分灶吃飯”的財政體制下難以實現(xiàn)的話,可以考慮由最高法院編制其本身法院的司法預(yù)算,經(jīng)國務(wù)院主管部門匯總,編入國家預(yù)算,報全國人大批準后執(zhí)行。地方各級法院、各類專門法院的司法預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院分別編制,經(jīng)本。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)政府主管部門匯總(不得減少或改動),編入本。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)預(yù)算,經(jīng)人大批準后,政府主管部門按預(yù)算撥款,由高級法院負責分配、管理。
以上建議的核心內(nèi)容有兩項:一是將司法預(yù)算獨立出來,列入國家預(yù)算,或分別列入國 家預(yù)算和省級地方預(yù)算;二是將司法經(jīng)費交由法院自已
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