淺議立法準(zhǔn)備階段

內(nèi)容摘要：立法準(zhǔn)備階段是整個(gè)立法過(guò)程的前期準(zhǔn)備階段，它在整個(gè)立法環(huán)節(jié)中起著重要作用。而我國(guó)的立法準(zhǔn)備階段不論是在理論研究，還是在實(shí)踐上都處于起步階段，許多制度尚處于探索和逐步確立的過(guò)程中。本文試圖對(duì)我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀與所存在的問(wèn)題做一些分析，并闡釋立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的兩個(gè)基本原則，并相對(duì)這些問(wèn)題提出一些改革與完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：立法準(zhǔn)備階段 民主化 制度化

立法是整個(gè)法治建設(shè)的重要一環(huán)，因?yàn)椴徽摻ㄔO(shè)法制，還是實(shí)行法治，首先都要立法。而立法準(zhǔn)備階段作為立法過(guò)程的第一個(gè)階段，其作用可想而知，但是有很長(zhǎng)一段時(shí)間，對(duì)于立法過(guò)程特別是立法準(zhǔn)備階段，法學(xué)界研究甚少。雖然隨著法制建設(shè)與法學(xué)理論的發(fā)展，人們已經(jīng)對(duì)此予以注意，有了一些研究成果，但是相對(duì)于實(shí)踐需要，理論研究仍顯得過(guò)于蒼白。因此，研究立法準(zhǔn)備已成為推動(dòng)中國(guó)立法健康發(fā)展的迫切需要。

一、 立法準(zhǔn)備階段的含義與價(jià)值分析。

周旺生在《立法學(xué)》中認(rèn)為“現(xiàn)代立法活動(dòng)過(guò)程中的立法準(zhǔn)備，一般指在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)，”是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動(dòng)，是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)�！雹儆蛇@個(gè)定義我們可以看到，立法準(zhǔn)備是整個(gè)立法過(guò)程中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，它的最終結(jié)果直接為進(jìn)入下一階段的立法運(yùn)作過(guò)程服務(wù)，是整個(gè)立法過(guò)程的奠基石。

立法是一個(gè)過(guò)程，作為立法過(guò)程的初始階段，立法準(zhǔn)備也是一個(gè)過(guò)程，這一過(guò)程由幾個(gè)小的環(huán)節(jié)組成。通常來(lái)說(shuō)，立法準(zhǔn)備階段要經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟（1）立法預(yù)測(cè)，立法規(guī)劃（2）確定立法項(xiàng)目（3）采納立法建議和創(chuàng)議（4）確定法案起草組織和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的匯編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動(dòng)服務(wù)工作，也是立法準(zhǔn)備活動(dòng)的內(nèi)容。這其中的立法預(yù)測(cè)，編制立法規(guī)劃，形成立法創(chuàng)議做出立法決策，屬于宏觀上的，從大的方面解決立法的問(wèn)題。其余的則是從微觀上入手，確定怎樣進(jìn)行法案的準(zhǔn)備工作。因此，實(shí)質(zhì)上立法準(zhǔn)備階段應(yīng)該可以分為這樣兩個(gè)步驟：（一）對(duì)于某一類(lèi)事項(xiàng)、某一類(lèi)社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍；（二）是對(duì)于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項(xiàng)，如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準(zhǔn)備過(guò)程中，就是做出決策和起草法案的兩個(gè)步驟。②

對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的價(jià)值，周旺生教授在《立法學(xué)》中作了如下精彩論述而被從多學(xué)者所引用：“在有的國(guó)家，法案提交立法機(jī)關(guān)或立法主體審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正決定該法案能否正式成為法，因?yàn)槟芊癯蔀榉�，在立法�?zhǔn)備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了�！� “就法治發(fā)達(dá)國(guó)家和法治不發(fā)達(dá)國(guó)家相比，后者的立法準(zhǔn)備比前者的立法準(zhǔn)備活動(dòng)過(guò)程中的地位更顯重要�！贝_實(shí)，在中國(guó)這樣法制不發(fā)達(dá)的國(guó)家中有這樣一種現(xiàn)象，立法程序規(guī)定的很具體，很充分，但實(shí)質(zhì)上不過(guò)是一種形式，一種花架子，最后通過(guò)的立法基本上仍保留在立法準(zhǔn)備階段的結(jié)果。③這是法制不健全的表現(xiàn)，也是我們必須注意與改正的一點(diǎn)。由上面我們對(duì)立法準(zhǔn)備階段的分析，我們應(yīng)明確作為準(zhǔn)備階段有兩個(gè)主要功能：一是提出某種或某個(gè)法的立與不立，二是形成草案。這兩個(gè)過(guò)程是立法程序的準(zhǔn)備，而不是實(shí)質(zhì)意義上的立法。做到這一點(diǎn)應(yīng)是建立在整個(gè)立法機(jī)制健全的基礎(chǔ)上。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備的價(jià)值上要注意以下兩點(diǎn)：（1）要認(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備重要作用，注重對(duì)其價(jià)值與制度的研究（2）不能事實(shí)上在立法準(zhǔn)備階段已決定立法的命運(yùn)。劃清準(zhǔn)備階段與立法程序的界限。做到立法準(zhǔn)備階段與其余階段的合理分工。

二、我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀

對(duì)于我國(guó)立法準(zhǔn)備的研究，筆者認(rèn)為其正處于剛剛起步的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。具體表現(xiàn)在關(guān)于立法準(zhǔn)備的階段的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的著述來(lái)指導(dǎo)，專(zhuān)門(mén)探討此一問(wèn)題的文章也少之又少。其實(shí)，國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專(zhuān)門(mén)關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的重視程度。由此我們可以看到關(guān)于這方面的研究是迫切的；而面對(duì)于如此開(kāi)放的世界，借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)也是必須的，筆者認(rèn)為現(xiàn)如今翻譯有關(guān)著作的需要也是迫切的。

從現(xiàn)實(shí)中來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于立法準(zhǔn)備的法律規(guī)定只是對(duì)于立法準(zhǔn)備的某一個(gè)環(huán)節(jié)有所規(guī)定并且規(guī)定還不全面。在《立法法》中，只有在34條，第58條提出全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法時(shí)偶爾提到立法論證的問(wèn)題，而且還不是作為立法準(zhǔn)備環(huán)節(jié)提出的。在第12，13，24，25條提到了哪些機(jī)關(guān)或個(gè)人可以向全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問(wèn)題，而關(guān)于立法論證，立法規(guī)劃

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