簡析我國反傾銷法中公共利益原則的重構(gòu)論文
一、引言
隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)摩擦不可避免，各國在本國利益的基礎(chǔ)上普遍適用反傾銷措施以應(yīng)對別國的惡意傾銷。為了完善反傾銷法的價(jià)值口標(biāo)，規(guī)避自身局限性，公共利益原則應(yīng)運(yùn)而生。雖然WTO的《反傾銷協(xié)定》規(guī)定了公共利益原則，但是，該規(guī)定的模糊性和不確定性的特點(diǎn)使得公共利益原則在實(shí)踐中不能體現(xiàn)出強(qiáng)制的指導(dǎo)性，也使得各國的反傾銷法律對“公共利益”的貫徹也大有不同，我國的《反傾銷條例》等法律法規(guī)同樣沒有明確規(guī)定公共利益的概念和范圍，這樣的立法狀況難免影響反傾銷的預(yù)期效果。因此，為了完善我國反傾銷制度，其關(guān)鍵是歸納公共利益原則的功能，分析我國反傾銷法中公共利益原則存在的缺陷，重構(gòu)我國反傾銷法中的公共利益原則。
二、反傾銷法適用公共利益原則的功能
集體利益與個(gè)體利益的矛盾是最基本的社會(huì)矛盾及制度的根源，這對矛盾的運(yùn)動(dòng)是人類社會(huì)一切制度的源泉。當(dāng)集體利益與個(gè)體利益不均衡時(shí)，就要求制度變遷，構(gòu)建新的利益博弈規(guī)則即新的制度。而當(dāng)兩者均衡發(fā)展時(shí)，制度就處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。傾銷因不但損害了國內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)個(gè)體利益，而且因損害國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致國內(nèi)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的集體利益崩潰。相反，如果反傾銷過度，則會(huì)出現(xiàn)保護(hù)了國內(nèi)某些相關(guān)產(chǎn)業(yè)個(gè)體利益，但卻同時(shí)損害了本國的社會(huì)整體福利水平，傷害了被控國的出口商個(gè)體利益的情形，甚至?xí)绊憞议g的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，破壞國際貿(mào)易秩序。而公共利益原則為各方利益提供了一個(gè)均衡點(diǎn)，雖然不是最理想的，但卻是各方都能接受的最現(xiàn)實(shí)的最佳結(jié)果。從這個(gè)意義上來說，公共利益原則存在的功能主要有以下幾個(gè)方面:
1.公共利益原則的引入有利于填補(bǔ)反傾銷法的漏洞，克服其局限性。反傾銷法的局限性由于利益取向的偏差，很可能使其淪為貿(mào)易保護(hù)主義的工具。僅以國內(nèi)受損的相關(guān)產(chǎn)業(yè)為保護(hù)對象，難免損害國內(nèi)其他相關(guān)主體(本國的消費(fèi)者、上下游企業(yè)、進(jìn)口商)的利益，甚至使國際間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易難以可持續(xù)發(fā)展。公共利益原則的引入能起到彌補(bǔ)和矯正的作用.因?yàn)槠鋬r(jià)值理念更為均衡.關(guān)注的利益更為廣泛。雖然公共利益條款會(huì)使反傾銷措施考慮更多因素，但是由于全而關(guān)注利益相關(guān)者的凈福利和凈損失的比例，反傾銷將具有更有力的實(shí)施依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
2.均衡各方利益。在反傾銷的制度下，不同的利益主體有著彼此利益間的沖突。這些沖突性主要的表現(xiàn)是:國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的利益與傾銷產(chǎn)品的下游工業(yè)用戶和消費(fèi)者獲得廉價(jià)原材料、產(chǎn)品利益的沖突;傾銷商和進(jìn)口商獲取最大利潤、低價(jià)占領(lǐng)市場的利益與進(jìn)口國生產(chǎn)商抵制低價(jià)傾銷、保證市場份額的利益沖突。無視傾銷的結(jié)果是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損，工廠倒閉，員工失業(yè);而不當(dāng)?shù)姆磧A銷措施，則會(huì)使下游企業(yè)和消費(fèi)者需要為獲得某產(chǎn)品支付更多對價(jià)。前者的損害是直觀的，后者的損害往往是潛在的。公共利益原則可以均衡既得利益群體和利益受損群體的利益，可以使調(diào)查機(jī)關(guān)在反傾銷程序中將各個(gè)主體的利益都考慮進(jìn)去，以尋求最優(yōu)結(jié)果。
3.遏制反傾銷措施的濫用、減少國家間的貿(mào)易摩擦。反傾銷法是保護(hù)本國工業(yè)免遭國外產(chǎn)品傾銷的沖擊的“安全閥”。但反傾銷法往往成為了“合法的”貿(mào)易保護(hù)主義的代名詞。為了使反傾銷法融入更多的競爭規(guī)則，就要通過公共利益原則的運(yùn)用改良反傾銷規(guī)則。 在經(jīng)濟(jì)上反傾銷的必要理由是，傾銷可能給消費(fèi)者、下游工業(yè)用戶等帶來的好處小于傾銷可能給國內(nèi)工業(yè)帶來的損害。在雙邊貿(mào)易中，傾銷和反傾銷重要的影響因素，很容易引發(fā)貿(mào)易雙方所屬國的報(bào)復(fù)和反報(bào)復(fù)行為，不僅損害雙方經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)绊憞H貿(mào)易秩序。這不僅涉及經(jīng)濟(jì)層而的摩擦，更又可能因涉及支柱產(chǎn)業(yè)而將矛盾上升到政治高度，惡化國家間的雙邊關(guān)系。為了避免反傾銷措施的濫用，促進(jìn)全球貿(mào)易的一體化與自由化，引入公共利益原則實(shí)屬必要。公共利益原則引入反傾銷法，將會(huì)對是否采取措施、制裁的程度發(fā)揮重要作用，具體來說，只有當(dāng)反傾銷稅的征收符合公共利益原則的要求時(shí)，才能按照認(rèn)定的傾銷幅度征收反傾銷稅;在征收反傾銷稅時(shí)，還要考慮征收反傾銷稅對公共利益的影響因素，考察是否應(yīng)當(dāng)?shù)陀趦A銷幅度征收反傾銷稅;當(dāng)反傾銷稅的征收不能夠符合公共利益的要求時(shí)_不應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放棄對反傾銷措施的應(yīng)用。
三、我國反傾銷法中公共利益原則的缺陷
反傾銷立法最初也存在一定的生產(chǎn)者傾向，較少考慮相關(guān)工業(yè)用戶和消費(fèi)者利益等經(jīng)濟(jì)因素。1997年的《中華人民共和國反傾銷法補(bǔ)貼條例》是我國第一部反傾銷法，其并未對公共利益原則作出規(guī)定。2002年的《反傾銷承諾暫行規(guī)則》首次引入了公共利益原則，規(guī)定反傾銷調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查我國公共利益的基礎(chǔ)上，決定是否接受傾銷方的價(jià)格承諾。2004年國務(wù)院修改了《中華人民共和國反傾銷條例》，規(guī)定出口經(jīng)營者的價(jià)格承諾符合公共利益的，不采取臨時(shí)反傾銷措施，也不征收反傾銷稅;終局裁決傾銷成立的，征收反傾銷稅時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合公共利益原則。國務(wù)院以行政法規(guī)的形式進(jìn)一步明確規(guī)定了公共利益原則，在立法理念和制度設(shè)計(jì)上有了明顯進(jìn)步，被認(rèn)為是我國反傾銷法中正式確立公共利益原則的標(biāo)志，我國從此成為了世界上為數(shù)不多的規(guī)定公共利益原則國家之一。但因其未窮盡利益博弈各方因素而缺乏徹底性導(dǎo)致這一原則在實(shí)踐中缺乏可操作性的法律基礎(chǔ)。
1.實(shí)體規(guī)定不夠具體和全而。一方而，沒有明確“公共利益”的內(nèi)涵和外延�！斗磧A銷條例》的第33條和第37條規(guī)定雖涉及了公共利益的概念，但沒有明確公共利益的標(biāo)準(zhǔn)及評判依據(jù)。對“公共利益”分歧解釋，將影響反傾銷的預(yù)期效果，很可能達(dá)不到引入“公共利益”條款的初衷。另一方而，沒有明確利益相關(guān)人的主體資格�！斗磧A銷條例》規(guī)定的反傾銷案件的利益相關(guān)人的主體包括:申請人、出口經(jīng)營者、進(jìn)口經(jīng)營者等有利害關(guān)系的組織和個(gè)人。但是，對于工業(yè)用戶以及消費(fèi)者是否被涵蓋在“其他有利害關(guān)系的組織和個(gè)人”的規(guī)定中，不得而知。如果是，為何不予列明?缺乏明確列舉，反傾銷調(diào)查機(jī)關(guān)便可自由裁量誰能代表公共利益、誰可以參加反傾銷程序、以及誰可以就能否采取反傾銷措施和反傾銷的適度性等問題發(fā)表意見。這便難免會(huì)使得這些主體的權(quán)利及利益受損，也使得公共利益很難完整體現(xiàn)。
2.程序性權(quán)利缺乏明確規(guī)定。為使調(diào)查機(jī)關(guān)更全而地掌握信息，以確定是否采取反傾銷措施，立法對于利益相關(guān)人的程序性權(quán)利作出了明確的規(guī)定，即包括:獲得信息、提供信息、發(fā)表信息的權(quán)利。實(shí)踐中，利益相關(guān)人參加反傾銷調(diào)查的方式主要是參加相關(guān)調(diào)查機(jī)構(gòu)組織的聽證會(huì)或座談會(huì)。但是，聽證會(huì)代表如何產(chǎn)生，是否包括申訴企業(yè)之外的其他企業(yè)和消費(fèi)者、聽證范圍是行政機(jī)關(guān)確定還是與聽證代表共同確定、聽證會(huì)代表是否有辯論的權(quán)利、聽證意見的效力等等問題，立法都沒有予以明確�！白剷�(huì)”是非正式的方式，具有一定的任意性，無相關(guān)法律約束。在這種情況下，利害關(guān)系方便很難有效參與到反傾銷程序中，更不要說充分的表達(dá)自己的利益要求，這就使得使調(diào)查機(jī)關(guān)在反傾銷調(diào)查中對公共利益難以全賣弄考量。
3.反傾銷稅的征收幅度缺乏適當(dāng)性規(guī)定。反傾銷稅是一把“雙刀劍”，過高的反傾銷稅很可能會(huì)在保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，給消費(fèi)者和下游企業(yè)造成很大的損害O而“輕稅規(guī)則”則可以減少由于征收反傾銷稅而給進(jìn)口商、消費(fèi)者、下游企業(yè)等主體造成的過度損失，有利于均衡各主體間的利益�！斗磧A銷條例》僅規(guī)定了反傾銷稅的稅額不能超過終裁決定所確定的傾銷幅度，但卻沒有規(guī)定“輕稅規(guī)則”，即反傾銷稅的征收不能超過“保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害”的必要限度。可見，此規(guī)定未能充分體現(xiàn)公共利益原則。
四、反傾銷法中公共利益原則的重構(gòu)
為了使公共利益原則在反傾銷法中落到實(shí)處，既要明確公共利益的概念、考量因素、適用范圍。同時(shí)，也要完善公共利益原則的認(rèn)定程序。
1.明確界定公共利益的含義和范圍。在我國反傾銷法上，可以采用“描述加列舉”的方式，對典型情形作出規(guī)定并輔之于彈性的兜底條款。公共利益的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅僅包括國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、進(jìn)口商、上下游用戶、消費(fèi)者等關(guān)聯(lián)方的利益，隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，公共利益還可能突破國界，既包含進(jìn)口國的相關(guān)利益方，還包括出口國的利益關(guān)聯(lián)方，甚至第三國利害關(guān)系方的利益。
在反傾銷法上進(jìn)行公共利益調(diào)查時(shí)，需要明確公共利益的考量因素。建議將以下因素納入到考量范圍:(1)對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的.影響:是否會(huì)對市場份額、價(jià)格利潤、產(chǎn)能、就業(yè)形勢及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的作用產(chǎn)生嚴(yán)重的影響;(2)對市場競爭結(jié)構(gòu)的評估:是否會(huì)加劇國內(nèi)生產(chǎn)商的壟斷地位，該產(chǎn)品還能否滿足市場需要;(3)進(jìn)口商、銷售商對該產(chǎn)品的依賴性，以及在采取反傾銷措施后是否可以從他國獲得替代商品;(4)對上下游用戶的影響:尤其是對上游用戶的銷售額及對下游用戶生產(chǎn)成本的影響;(5)對消費(fèi)者的影響;(6}對對外貿(mào)易政策的影響;(7)其他相關(guān)因素。由于在不同的案件中涉及到的因素不同，因此應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，將這些因素在特定案件中的重要性量化。如果反傾銷措施給國內(nèi)工業(yè)用戶、消費(fèi)者、進(jìn)口商、銷售商、競爭結(jié)構(gòu)等帶來的損害與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)獲得的利益不成正比，則可認(rèn)定該措施違反了公共利益。這種基于基本而公平的數(shù)量經(jīng)濟(jì)的分析技術(shù)，規(guī)范性強(qiáng)，有很強(qiáng)的可操作性。
2.擴(kuò)大利害關(guān)系方的適用范圍，明確利益主體的程序權(quán)利。反傾銷措施對工業(yè)用戶及消費(fèi)者利益有很大影響，只有賦予他們與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及其他利害關(guān)系方一樣的法律地位，才能全而反映公共利益需求。我國《反傾銷條例》第19條從表而上來看已經(jīng)規(guī)定了利益主體，但是范圍窄、可操作性不強(qiáng)�？梢詫⒌�19條中的“其他有利害關(guān)系組織、個(gè)人”進(jìn)一步表達(dá)為:進(jìn)口商、銷售商、工業(yè)用戶及他們各自的貿(mào)易協(xié)會(huì)、有代表性的消費(fèi)者和消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他有代表性的組織個(gè)人。
在立法上賦予利益相關(guān)人參與公共利益調(diào)查的程序性權(quán)利，有利于消除利益相關(guān)人地位不平等的現(xiàn)象，使這些利益相關(guān)人可以切實(shí)維護(hù)自身合法利益，充分發(fā)揮公共利益原則的價(jià)值。結(jié)合WTO《反傾銷協(xié)議》及各國的立法，建議賦予各利益主體的程序性權(quán)利包括:查閱和復(fù)制資料的權(quán)利;發(fā)表意見并提供相應(yīng)的證據(jù)的權(quán)利;申請舉行聽證會(huì)的權(quán)利，利益相關(guān)方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交了申請，并有充足合理的理由，便應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì);l]'}時(shí)反傾銷措施的異議權(quán);知悉公共利益評估結(jié)果的權(quán)利、提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。這些程少爭r}的權(quán)利有利于公共利益原則的實(shí)施。
3.將公共利益調(diào)查作為獨(dú)立的環(huán)節(jié)。我國反傾銷法上的公共利益原則沒有貫穿在反傾銷法的整個(gè)環(huán)節(jié)，而僅僅局限于價(jià)格承諾環(huán)節(jié)和征收反傾銷稅環(huán)節(jié)，缺乏程序性規(guī)定和強(qiáng)制性保障�？梢越梃b歐盟的做法，把公共利益審查、傾銷幅度和損害結(jié)果的調(diào)查的重要性同等對待，以便于提高公共利益原則的法律地位，使其價(jià)值得有充分發(fā)揮。也就是說，把“公共利益”規(guī)定為實(shí)施反傾銷措施的必要構(gòu)成要件，即采取反傾銷措施不僅要滿足傾銷事實(shí)、損害結(jié)果、因果關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)滿足公共利益標(biāo)準(zhǔn)。即使傾銷和損害已經(jīng)成立，但是實(shí)施反傾銷措施不符合進(jìn)口國公共利益，則不得采取反傾銷措施。在立案環(huán)節(jié)，以公共利益為依據(jù)，判斷是否發(fā)起反傾銷調(diào)查;在價(jià)格承諾環(huán)節(jié)，要考慮臨時(shí)反傾銷稅和價(jià)格承諾會(huì)給相關(guān)的產(chǎn)品帶來的價(jià)格上漲對公共利益的影響，限制反傾銷稅率以及反傾銷適用范圍;采取反傾銷措施期間，如果各種利益關(guān)系發(fā)生變化，主管機(jī)關(guān)可依據(jù)公共利益暫時(shí)中止反傾銷措施的實(shí)施;行政復(fù)審環(huán)節(jié)，加入公共利益因素，綜合評估此前采取的反傾銷措施，衡量受影響的具體利益和損失，以做出最佳決策。
為使公共利益落到實(shí)處，需要完善利益相關(guān)人在調(diào)查中的表達(dá)機(jī)制。利益相關(guān)人能否獨(dú)立、平等的表達(dá)利益主張的程序正義，對于公共利益評價(jià)結(jié)果的正當(dāng)性有著重要的價(jià)值。根據(jù)我國《反傾銷條例》的規(guī)定，公共利益評價(jià)的方式是聽證會(huì)、座談會(huì)和問卷調(diào)查的形式，此外，還包括抽樣、現(xiàn)場核查等方式，但是，法律卻沒有對程序的具體實(shí)施作出明確的規(guī)定。如，在聽證程序中，沒有明確聽證范圍、聽證會(huì)代表的類型、聽證會(huì)代表的確定程序、聽證意見的效力，不能保證利益相關(guān)人意思的有效表達(dá)。同時(shí)，缺乏申訴企業(yè)之外的其他利害主體主動(dòng)介入反傾銷調(diào)查的機(jī)制。應(yīng)明文規(guī)定進(jìn)口商、工業(yè)用戶及消費(fèi)者可以主動(dòng)提交材料、發(fā)表意見。除調(diào)查機(jī)關(guān)依職權(quán)召開聽證會(huì)外，利害相關(guān)方也可以通過提交材料主動(dòng)申請召開聽證會(huì)。此外在聽證會(huì)中，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)利益關(guān)系方的辯論權(quán)，完善公共利益調(diào)查中的辯論式聽證程序，從而保證其利益表達(dá)機(jī)制。
4.制定較少征稅規(guī)則。反傾銷是為了消除傾銷給進(jìn)口國帶來的危害而采取的一種救濟(jì)手段，并非懲罰措施。從價(jià)值取向來看，反傾銷稅的稅率要與傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害相適應(yīng)。并且，征收反傾銷稅時(shí)，既要考慮對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所遭受損害的彌補(bǔ)，也要考慮反傾銷稅對進(jìn)出口商、上下游用戶、消費(fèi)者等利益相關(guān)人可能帶來的損失。反傾銷稅的征收幅度要兼顧彼此間利益的平衡。除此以外，WTO制定的《反傾銷協(xié)議》和歐盟制定的《反傾銷條例》都規(guī)定了較少征稅，這直接體現(xiàn)著公共利益原則。較少征稅不僅可以減少國內(nèi)產(chǎn)業(yè)外的其他相關(guān)人利益受損，而且使反傾銷稅的稅率受到傾銷幅度及消除損害的雙重約束。
5.建立合理的時(shí)效制度。反傾銷法中對相對人規(guī)定了嚴(yán)格的時(shí)效，對行政行為的時(shí)效規(guī)定卻很少，使公共利益調(diào)查缺少應(yīng)有的時(shí)間限制。在立法中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定各調(diào)查階段時(shí)效及公共利益相關(guān)資料提出的期限，如明確規(guī)定利益相關(guān)人反傾銷的申請期限、相對方的答辯期限、聽證會(huì)的期限以及法庭的審理期限，以保證程序的順利推進(jìn)，提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，同時(shí)可以保證利害相關(guān)方權(quán)利的及時(shí)實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)語
我國在公共利益原則的制度設(shè)計(jì)上不完善，而若要讓公共利益原則在實(shí)踐中能夠貫徹實(shí)施，必須先確定其內(nèi)涵。其次要在實(shí)體和程序法上進(jìn)一步完善我國反傾銷法中關(guān)于反傾銷法的條款。實(shí)體上，明確公共利益含義、考量范圍、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，制定較少征稅規(guī)則。程序上，擴(kuò)大利害關(guān)系方范圍、完善公共利益調(diào)查的程序機(jī)制、建立合理的實(shí)效制度。這樣，才能讓反傾銷法突破自身的價(jià)值局限性，推進(jìn)整個(gè)國家和國際經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展。
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