行政官員角色演變的論文
摘要：關(guān)于行政官員的角色定位問(wèn)題，西方行政學(xué)的諸多理論中或多或少的有所涉及。受美國(guó)行政學(xué)家登哈特先生的著作《新公共服務(wù)》的啟發(fā)，論述了西方行政學(xué)說(shuō)史上幾個(gè)時(shí)期比較有代表性的理論-舊公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服務(wù)理論中對(duì)行政官員角色所做的闡釋。并對(duì)這一角色的演變做了歸納與分析。
關(guān)鍵詞：西方行政理論;行政官員;角色;演變オ
1傳統(tǒng)公共行政理論時(shí)期
1887年，伍德羅．威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)研究》一文，標(biāo)志著行政學(xué)的產(chǎn)生。他在文中提出了行政管理作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域以及政治與行政二分原則的行政學(xué)理念。1900年，古德諾出版了《政治與行政》一書，再次重申和進(jìn)一步論證了政治與行政二分原則。正是在這一原則的基礎(chǔ)上，建立起了效率中心主義的政府模式。這種模式的典型還要屬韋伯所提出的理想的官僚制理論。在這種政府模式中，政府是作為行政執(zhí)行的工具而存在的，與之相適應(yīng)，行政官員也被要求價(jià)值中立和作為行政執(zhí)行的工具而存在。也就是說(shuō)，在這些早期的行政學(xué)家的眼中，經(jīng)過(guò)民選的政治領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制定政策，而行政官員的角色就使負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。
根據(jù)威爾遜的意見(jiàn)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解。首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ��！蓖瑯�，根�?jù)古德諾的證明：“政治與指導(dǎo)和影響的政策相關(guān)，而行政則與政策的執(zhí)行相關(guān)。這就是這里要分開(kāi)的兩種職能�！倍f伯所提出的官僚制的幾條原則更是進(jìn)一步對(duì)行政官員的角色作了具體的陳述：價(jià)值中立、非人格化、嚴(yán)格的等級(jí)制，照章辦事的原則等。
登哈特先生在分析老公共行政與行政官員的角色時(shí)，也認(rèn)為“在老公共行政之下，行政官員是政策過(guò)程中的勉強(qiáng)參與者，他們?cè)诿黠@地對(duì)公共政策具有實(shí)質(zhì)性影響之后很久都保持他們的中立地位。”
由此可見(jiàn)，在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，行政官員的角色是定位在價(jià)值中立的位置上的，在某種意義上，這是對(duì)行政官員的機(jī)械化要求，即要求他們祛除作為活生生的人的個(gè)體特征和社會(huì)特征，完全成為工具性的行政執(zhí)行工具。這一時(shí)期，行政官員主要扮演的是一種行政執(zhí)行工具意義上的角色。
２新公共行政理論時(shí)期
新公共行政運(yùn)動(dòng)的理論要求是對(duì)政治中立的原則進(jìn)行批判和民主價(jià)值的.復(fù)興。它力圖摒棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，希望建立起以公平為中心的民主行政。在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)政治與行政二分原則和官僚制理論提出了批評(píng)之后，它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性；要求將道德價(jià)值概念注入行政過(guò)程，將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平。對(duì)公眾需要負(fù)責(zé)而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及公共項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和執(zhí)行負(fù)責(zé)。它強(qiáng)調(diào)公民參與、政策制定、分權(quán)授權(quán)、組織發(fā)展和民主工作環(huán)境。
新公共行政對(duì)行政官員提出的要求主要體現(xiàn)在：要求行政官員在工作中要充分調(diào)動(dòng)自己的積極性和創(chuàng)造性,，盡可能開(kāi)展使社會(huì)各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進(jìn)社會(huì)的整體利益。通過(guò)廢除公共部門眾多的束縛行政官員及社會(huì)公眾辦事手腳的規(guī)章制度，以提高行政官員的辦事效率。也就是說(shuō)，行政官員在開(kāi)展行政管理活動(dòng)的過(guò)程中，應(yīng)具有更多的靈活性和個(gè)性化。
雖然新公共行政運(yùn)動(dòng)在理論上表現(xiàn)出了更多的批判性，是一種直接針對(duì)價(jià)值中立原則而進(jìn)行反面言說(shuō)的理論。但是它在向傳統(tǒng)行政學(xué)宣戰(zhàn)的過(guò)程中，也提出了許多富有積極意義的理念。比如，它關(guān)于民主行政的理念，責(zé)任政府的理念以及公眾參與行政過(guò)程的構(gòu)想，都在行政學(xué)的發(fā)展史上有著重大的影響，也廣泛地被新公共管理理論以及其他各種行政學(xué)的探討所接受，特別是新公共服務(wù)理論，把新公共行政的一些理念進(jìn)一步闡發(fā)，并提出了更為具體的政府設(shè)計(jì)構(gòu)想。
在行政官員角色的問(wèn)題上，這一理論雖然缺乏具體的設(shè)想，更多地表現(xiàn)為一些原則性的提法，但是，僅僅就行政官員應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任這一點(diǎn)來(lái)看，它實(shí)際上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的超越。
�。承鹿补芾砝碚摃r(shí)期
20世紀(jì)80-90年代，在公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)，它繼承了新公共行政運(yùn)動(dòng)要求摒棄官僚制的要求，但是，它的解決方案卻不同于新公共行政運(yùn)動(dòng)。它更多地強(qiáng)調(diào)行政官員的個(gè)人責(zé)任。為使個(gè)人責(zé)任得到落實(shí)，它提出把企業(yè)家精神引入到政府中來(lái)。
新公共管理運(yùn)動(dòng)主張，行政官員在政策執(zhí)行過(guò)程中扮演著一種更為積極、主動(dòng)的角色，即政策企業(yè)家的角色。登哈特先生認(rèn)為除了這一角色之外，“新公共管理又極力主張管理者要關(guān)注顧客的需求并且要盡可能地把政策建構(gòu)得使顧客能夠選擇，也就是說(shuō)，要通過(guò)那些政策備選方案轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)選擇來(lái)使盡可能多的選擇進(jìn)一步退出政治領(lǐng)域�！薄盁o(wú)論在哪一種情況下，新公共管理都在其對(duì)政策備選方案的考查中進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)成本和收益的理性計(jì)算�！�
新公共管理理論對(duì)行政官員的角色規(guī)定從某種程度上看是合理的，也有一定的可行性，它看到了行政官員也有“經(jīng)濟(jì)人”的特性這一方面，并且將滿足人的自利動(dòng)機(jī)作為一種有效的激勵(lì)手段，對(duì)醫(yī)治官僚機(jī)構(gòu)的弊病也提出了諸多中肯的意見(jiàn)。這也是這一理論為什么會(huì)在西方行政改革中造成重大影響的原因。
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新公共服務(wù)理論是在揚(yáng)棄新公共管理理論的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，它以公民對(duì)行政過(guò)程的參與而著稱。
具體說(shuō)來(lái)，新公共服務(wù)理論對(duì)行政官員的角色定位包括以下幾個(gè)方面：
第一，政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”，行政官員日益重要的角色就是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決提供便利。在這樣一個(gè)公民積極參與的社會(huì)中，公共官員將要扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是坐中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧。
第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無(wú)拘無(wú)束、真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話的環(huán)境中，公共行政官員應(yīng)當(dāng)積極地為公民通過(guò)對(duì)話清楚地表達(dá)公共的價(jià)值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺(tái)，應(yīng)該鼓勵(lì)公民采取一致的行動(dòng)，而不應(yīng)該僅僅通過(guò)促成妥協(xié)而簡(jiǎn)單地回應(yīng)不同的利益需求。
第三，行政官員在行動(dòng)上要有民主性，在一定程度上要充當(dāng)“公民教育工作者”的角色。確保政府具有開(kāi)放性和可接近性，具有回應(yīng)力，能夠?yàn)楣穹⻊?wù)并且為公民創(chuàng)造機(jī)會(huì)。
第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。公共行政官員不僅僅是要對(duì)顧客的要求作出回應(yīng)，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。
第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單，無(wú)論是傳統(tǒng)的公共行政理論還是新公共管理理論都傾向于將責(zé)任問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化，實(shí)際上，行政官員所應(yīng)該關(guān)注的不只是市場(chǎng)，他們還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。
第六，強(qiáng)調(diào)“通過(guò)人來(lái)管理的重要性”，公共行政官員既不像傳統(tǒng)公共行政理論所認(rèn)為的那樣只是需要保障和組織的一種官僚職業(yè)的雇員，也不像新公共理論所主張的那樣只是市場(chǎng)的參與者，他們的動(dòng)機(jī)和報(bào)酬遠(yuǎn)不是薪水或保障的問(wèn)題，他們希望與別人的生活有所區(qū)別。因此，分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念對(duì)于為公共雇員和公民提供機(jī)會(huì)以便他們的言行符合其公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值至關(guān)重要。
第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更為重要。公共行政官員不是他們機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的所有者，政府的所有者是公民。他們有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來(lái)為公民服務(wù)，公共行政官員不僅要分享權(quán)力，通過(guò)人民來(lái)工作，通過(guò)中介來(lái)解決公共問(wèn)題，而且還必須將其在治理過(guò)程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。
就該理論觀點(diǎn)看來(lái)，行政官員的角色相比以前的理論，顯得更為復(fù)雜。
從以上的論述我們可以看到，在西方行政學(xué)說(shuō)史上，行政官員的角色定位處于一個(gè)不斷變化的過(guò)程中，既是一種從工具化到自覺(jué)性的轉(zhuǎn)變，也是一種從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的轉(zhuǎn)變。
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