淺談城市流浪乞討人員:救助何以困難論文
1 執(zhí)行救助政策的重要性
1.1 救助問題的不容忽視性
2003 年8 月1 日,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)頒布，也標(biāo)志著收容遣送制度終結(jié)。如今, 新制度運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入第13 個(gè)年頭, 伴隨著的救助政策在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了新的困惑和挑戰(zhàn)。隨著近年來城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展。妥善處理城鄉(xiāng)間各領(lǐng)域及社會工作出現(xiàn)的新問題，成為市政府及其各部門的主要工作之一。城市流浪乞討人員作為起著社會穩(wěn)定“安全網(wǎng)”作用的一類重要群體，更加需要引起關(guān)注和重視。
1.2 政策執(zhí)行的重要性
公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將已合法化的公共政策付諸實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)的動態(tài)過程;政策執(zhí)行是政策生命過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著其他不可替代的作用;WE 索德也指出：“一個(gè)決策若不能執(zhí)行，則它就毫無用處，任何人花費(fèi)時(shí)間和精力去做一個(gè)不能實(shí)現(xiàn)的政策比不做決策更糟糕”�！毒戎芾碚摺穼儆诠舱叩囊环N，若影響因素阻滯了政策執(zhí)行過程，就可能使政策執(zhí)行效果偏離預(yù)期目標(biāo)，從而形成政策執(zhí)行偏差或執(zhí)行不力。因而研究流浪乞討人員救助政策執(zhí)行狀況不論是對于檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果還是進(jìn)一步完善公共政策都具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
2 救助困難何在
2.1 執(zhí)行主體被動
根據(jù)《救助管理辦法》，公安機(jī)關(guān)不再有強(qiáng)制職能，救助機(jī)構(gòu)一般只在本城市開展重要活動、會議或者外來來訪時(shí)為維護(hù)城市形象不得不對乞討人員進(jìn)行收救、清理。此外，現(xiàn)行制度規(guī)定的自愿性也使得本身就處于弱勢的乞討人員不知道如何求助，甚至知道也不愿到救助站主動接受救助而選擇在街頭流浪乞討的尷尬局面，缺少被管理、又缺乏求助的主動性，由此出現(xiàn)法律治理的盲點(diǎn)以及執(zhí)法上的“真空層”。
2.2 救助資源匱乏
第一，人力資源匱乏。城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題以及城鄉(xiāng)矛盾的猶存使得城市落荒者依然大量分布需要救助的人數(shù)多，而救助政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在人員配置方面普遍短缺。第二，制度資源缺失�！毒戎芾磙k法》中沒有切實(shí)的關(guān)于救助工作人員的人身安全等方面保護(hù)規(guī)定，在實(shí)施救助過程中，如遇精神非正常救助者，一旦出現(xiàn)什么沖突，工作人員安全得不到保障，就會造成保護(hù)缺失。
2.3 救助對象“跑站”嚴(yán)重
現(xiàn)在許多流浪乞討人員不愿意到救助站接受救助，因?yàn)樵诔鞘欣锸杖肟赡軙鄬Ω�，行乞者一旦�?xí)慣了這樣的生活就很難再去主動改變，好逸惡勞的生活念頭使得他們安于城市乞討生存，以“跑站”為主。
3 救助難的困境分析
圖一是馬茲曼尼安(Daniel Mazmanian)和薩巴蒂兒的政策執(zhí)行綜合模型。從該模型可以看出，政策執(zhí)行是一系列變量間相互關(guān)系的結(jié)果。相對于以前的政策執(zhí)行模型，該模型已包含了越來越多的解釋變量，模型的規(guī)范意義也越來越突出和清晰。此外，該模型的一個(gè)顯著特點(diǎn)是：聯(lián)系政策執(zhí)行的不同階段來考察變量對政策執(zhí)行的影響�！毒戎芾磙k法》施行13 年來，政策執(zhí)行的運(yùn)行效應(yīng)在不同的階段也會有不同變量對政策執(zhí)行產(chǎn)生特定影響，運(yùn)用該模型能貼切分析執(zhí)行問題。1979 年，保羅 薩巴蒂兒和丹尼爾 馬茲曼尼安(Daniel Mazmanian)在已有理論研究的基礎(chǔ)上，基于多個(gè)個(gè)案研究提出了政策執(zhí)行的綜合模型。該模型認(rèn)為影響政策執(zhí)行各個(gè)階段的因素可以分為三個(gè)大類：政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力、政策本身以外的變量。每一大類又進(jìn)一步可細(xì)分為幾個(gè)小類，共計(jì)17 種因素。
3.1 救助政策執(zhí)行問題的可處理性
3.1.1 目標(biāo)團(tuán)體行為的多樣性加大了管理難度
流浪乞討人員變相乞討，導(dǎo)致執(zhí)行管理部門管理困難。流浪乞討人員在面對城市管理人員的管教和勸阻時(shí)，通常表現(xiàn)為當(dāng)面點(diǎn)頭應(yīng)允，但一旦管理人員離開，他們又會重現(xiàn)。此外，還會經(jīng)常出現(xiàn)一些流浪乞討人員頻繁到救助站求助以及倒賣車票的現(xiàn)象。這些變相乞討現(xiàn)象顯然給救助站及政府相關(guān)部門帶來了工作難度。
3.1.2 目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)與執(zhí)行人員數(shù)量失衡
救助站工作人員與每年接待和救助的人數(shù)相比，顯然是勢單力薄的.，這種需求與供給不對稱的現(xiàn)象直接給救助工作帶來極大的困難。同時(shí)，流浪乞討人員這一特殊群體的弱勢性使得他們基本失去了主動謀生的選擇機(jī)會。馬斯洛的需要層次論把人的需要分為五類，即生理需要、安全需要、社會交往需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要，這些需要從低到高形成金字塔結(jié)構(gòu)。流浪乞討人員不僅需要被滿足物質(zhì)生活，此外，還需要重塑其人生觀價(jià)值觀，有些人的社會行為也需要得到矯正。因而，他們這一團(tuán)體的行為和心理需要得到調(diào)試的幅度比較大，救助工作十分困難。
3.2 政策本身的規(guī)制能力
3.2.1 政策本身不具備充足的因果論
2003 年《救助管理辦法》的制定顯得非常地倉促，很多問題尚未通過慎重思考，使其在以后的實(shí)施中面臨著重重困難。可以說，孫志剛事件直接導(dǎo)致了該法的頒布。那么，政策制定或頒布之初應(yīng)該是以需求為導(dǎo)向還是問題為導(dǎo)向?從問題開始引發(fā)政策的制定一直被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是政策過程的范式�！毒戎芾磙k法》是從問題出發(fā)而制定，但實(shí)際上問題作為政策的起點(diǎn)，也是以人們的需要存在為前提的。因而，城市流浪乞討人員救助政策制定伊始的邏輯起點(diǎn)是值得進(jìn)一步商榷的，城市化進(jìn)程中人們自由流動的需要才是根本。
3.2.2 不具備明確的政策指令
救助管理辦法中關(guān)于對接受救助人員的救助資格和條件描述模糊，量化困難，“自身無力解決食宿、無親友投靠、不享受城市生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)”，實(shí)際中操作困難。
3.2.3 不具備充分的財(cái)政資源條件
辦法規(guī)定救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算，沒有專門的財(cái)政撥款，其經(jīng)費(fèi)是緊張的，光各項(xiàng)成本包括硬件維護(hù)、人員工資等就已經(jīng)占據(jù)了很大比例，救助資金可謂是捉襟見肘。
3.2.4 執(zhí)行機(jī)構(gòu)間及機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級整合度低
合理的組織結(jié)構(gòu)即表現(xiàn)為適當(dāng)?shù)墓芾韺蛹壟c管理幅度，合理的層級是層次分工、目標(biāo)和任務(wù)逐級分解落實(shí)的保證，有利于政策執(zhí)行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，有利于信息的上傳下達(dá)和監(jiān)督控制。而機(jī)構(gòu)間及內(nèi)部層級整合度低，必然會導(dǎo)致各部門職責(zé)不清，乃至出現(xiàn)“多龍治水”局面。而城市治安管理出現(xiàn)真空，流入地各部門銜接不力、流入地和流出地銜接不力問題突出。
3.3 政策本身以外的變數(shù)
3.3.1 環(huán)境因素的不利影響
面對社會和經(jīng)濟(jì)體制改革，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大之勢愈演愈烈，社會貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，很多貧困地區(qū)都沒有最低保障金的發(fā)放，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障的有效實(shí)施更是一片空白。許多不能及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的生計(jì)者明顯處于弱勢群體的地位，當(dāng)廣大底層民眾通過社會所認(rèn)可的手段達(dá)不到獲取必要的求生目標(biāo)時(shí)，他們就必然走向最后一條路——以乞討為生。
3.3.2 救助文化與救助力量發(fā)展落后
我國自古就有樂善好施的傳統(tǒng)美德，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，慈善事業(yè)及救助制度卻十分薄弱，缺乏一定的文化基礎(chǔ)。我國的民間力量發(fā)展緩慢，長期以來，政府幾乎包辦一切，行政力量強(qiáng)大，公民社會的行為空間一直較為有限，民間力量也在夾縫中發(fā)展，阻礙了救助政策的有力執(zhí)行。因此，培育相應(yīng)的救助文化，加強(qiáng)相關(guān)慈善組織及非盈利組織的發(fā)展是必要且長久之策。
4 結(jié)論
城市流浪乞討人員的救助是城市管理中一項(xiàng)重要課題，也是社會管理不可忽視的重要一環(huán)。運(yùn)用馬茲曼尼安及薩巴蒂兒的政策綜合模型分析，目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)及復(fù)雜度、貧富差距的存在、救助文化及救助力量的落后都是影響救助政策執(zhí)行的客觀因素，是短時(shí)期內(nèi)相對固定的參數(shù)。所謂問題本身不足以構(gòu)成問題最終之解決的決定性因素，政策以外的變數(shù)也僅是影響流浪乞討人員及救助困難的客觀因子，當(dāng)環(huán)境在短時(shí)期內(nèi)無力解決，當(dāng)問題已然發(fā)生且客觀存在，發(fā)揮政策制定及執(zhí)行的主觀能動性必然首當(dāng)其沖。
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政策本身的規(guī)制能力、制定積極有力的執(zhí)行政策，并非要忽略對于政策執(zhí)行問題的探討及政策執(zhí)行環(huán)境的努力改觀。政策執(zhí)行問題需要進(jìn)一步認(rèn)識，政策執(zhí)行環(huán)境也需要逐漸改善，逐步實(shí)施城鄉(xiāng)配套措施縮小貧富差距、進(jìn)一步延伸社會保障體系、推動慈善組織蓬勃發(fā)展。本研究僅是從政策執(zhí)行角度，著力分析對于流浪乞討人員救助政策存在的缺失及執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行不力問題，應(yīng)該首先從政策執(zhí)行方面加強(qiáng)和完善，畢竟，政策的執(zhí)行是影響政策產(chǎn)出的直接影響因子。
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