促進高等教育投入穩(wěn)定增長的撥款模式探析論文
【摘要】隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，國家財政對高等教育投入?yún)s顯不足，導致我國高等教育經(jīng)費的供求矛盾日益加深。在現(xiàn)階段，財政資金顯然沒有能力不斷加大對高等教育的投入，國家高等教育經(jīng)費財政撥款總量嚴重欠缺，同時在現(xiàn)有撥款模式下，極易造成教育資源的浪費。因此，改變我國以政府直接性投入為特點的經(jīng)費撥款模式，引入評估性競爭機制，以績效為撥款向?qū)�，以效益為約束機制，保證有限的教育資源優(yōu)化配置，是現(xiàn)階段合理配置我國高等教育資源的迫切要求。
【關(guān)鍵詞】高等教育；經(jīng)費投入；撥款模式
教育經(jīng)費短缺是導致中國高等教育落后最本質(zhì)的原因，也是中國高等教育發(fā)展中遇到的最大障礙。在我國，隨著高等教育規(guī)模不斷擴大，而國家財政對高等教育投入?yún)s明顯不足，導致我國高等教育經(jīng)費的供求矛盾日益突出，經(jīng)費問題不解決，高等教育就不可能得到健康持續(xù)的發(fā)展。最近幾年，我國教育經(jīng)費總量雖然逐年增長，但仍無法達到國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比重4%的目標。在財政撥款嚴重短缺的情況下，高等教育發(fā)展的矛盾日益激化，許多高校不堪重負，教學儀器設備不僅數(shù)量不足，而且有許多是在超長期服役，不能得到按時更新；教師待遇差；科研經(jīng)費短缺；教學用房緊張，絕大多數(shù)高等學校辦學十分困難。盡管中央國務院采取了一系列的措施，但在現(xiàn)實中，財政撥款總量嚴重欠缺，因此，在我國教育經(jīng)費總量一定的情況下，國家急需改革現(xiàn)行的高等教育投入模式，通過教育資源的合理分配，優(yōu)勝劣汰，提高有限資源的利用效率，不斷促進我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展。
一、改變我國高等教育投入撥款模式的必要性
�。ㄒ唬┚徑飧叩冉逃�(jīng)費總量短缺的壓力
20世紀90年代以來，為實現(xiàn)高等教育從精英化邁向大眾化，我國高等教育實行了擴招戰(zhàn)略，高等教育規(guī)模得到了迅速擴張。2004年全國普通高校招生達到440萬，高等教育毛入學率由1998年的9。8%提高到19%。各類高等教育的在校生人數(shù)超過2000萬，2005年招生規(guī)模達到504萬人，在校生2300萬，毛入學率21%，成為世界上規(guī)模最大的高等教育，達到高等教育大眾化的標準。2003年與1998年相比，我國普通高校全日制在校生總規(guī)模增長了2。07倍，學校教育事業(yè)經(jīng)費總收入增長了2。09倍，生均教育經(jīng)費支出增長59%。因此，從總量上看，普通高校事業(yè)經(jīng)費保持了與規(guī)模擴張的同步增長。但普通高校生均教育經(jīng)費支出與生均財政撥款的增長速度卻明顯低于在校生規(guī)模擴張的速度。
我國高等教育在規(guī)模的迅猛增長和巨大的資金缺口壓力下，在現(xiàn)有的政府直接財政性撥款模式下，不能區(qū)分教育資源的優(yōu)劣，容易造成教育經(jīng)費投資的浪費，從長期來看，改變高等教育政府投入的模式，對于緩解現(xiàn)接段我國高等教育經(jīng)費總量性資源短缺壓力，是極其必要的。
（二）完善高等教育財政撥款制度的直接體現(xiàn)
高等教育財政撥款體制作為政府直接支持的模式，曾是我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展的物質(zhì)保障。隨著我國財力的增長和高等教育事業(yè)進入大眾化發(fā)展階段，財政撥款的促進作用日益顯著。改革開放后，其經(jīng)費來源開始發(fā)生變化，多元化的投入機制逐步形成。但目前我國高等教育撥款模式存在一定的問題，第一，對不同類型高等學校的定位模糊，導致相應的財政支持政策缺乏針對性；第二，對高校的科研投入缺乏足夠的支持，制約了大學在基礎研究領域發(fā)揮潛在優(yōu)勢；第三，撥款模式缺乏科學合理性；第四，對財務風險與風險控制之間關(guān)系界定不清，混淆了財政投入不足與高校財務管理制度不健全兩種不同性質(zhì)的矛盾，弱化了學校自身對財務風險的控制與管理。因此，完善高等教育財政撥款制度直接體現(xiàn)于改變現(xiàn)有的高等教育經(jīng)費的撥款模式。
�。ㄈM足高等教育效益主體多元化的要求
傳統(tǒng)體制下，高等教育的投入和收益的分配主要依靠政府調(diào)控，高等教育的投入由國家財政投資，高等教育的收益再由國家統(tǒng)籌分配，國家是高等教育收益最主要的獲得者和支配者。這種投入來源和收益的單一性使得利益主體相對單一，個體追求自身利益的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。市場化改革以來，各個利益主體的自主權(quán)和利益上的獨立性大大增強，他們的積極性、主動性也得到充分擴展。因此，建立合理有效的我國高等教育投入撥款模式也是適應高等教育效益主體多元化發(fā)展的客觀要求。
二、我國高等教育投入的主要來源
（一）財政撥款
依據(jù)《教育法》中有關(guān)條文：我國高等教育經(jīng)費的主要來源應是國家撥款。政府投入是高校經(jīng)費來源的主體。由于我國開展高等教育的歷史較短，高校自身“造血”功能較差，加之由各級政府舉辦的高校所占比重較大，決定了國家財政撥款是高校的主要資金來源，也是最穩(wěn)定的資金來源。
（二）學生收費
自從1994年實行并軌收費制起，學費收入已經(jīng)成為學校收入的主要經(jīng)費來源。這部分收入包括本科生、研究生、留學生、繼續(xù)教育學生的學費和住宿費。隨著高校擴招和收費標準的提高，這部分資金在部分高校已占學校總收入50%以上，是高校重要的資金來源之一。
（三）學校自籌
這部分資金來源主要包括學校的產(chǎn)業(yè)收入、外界的捐助款、教育基金會的收入以及科研經(jīng)費的收入，從我國大部分高校的情況來看，該類收入占比不高，受制約的因素較多，并不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長的可靠來源。
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這部分資金來源形成高校的負債，是以高校自身的信用為擔保形成的，運用的不適當，容易形成高校財務危機，也不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長的可靠來源。
因而，從我國高等教育的資金來源來看，在現(xiàn)階段，能夠支持我國高�？沙掷m(xù)發(fā)展的資金來源，只能依賴財政撥款和學生收費，但是在現(xiàn)有的高等教育收費制度下，隨著公辦高校學費標準和招生規(guī)模的固定，以及辦學成本隨著經(jīng)濟增長的'不斷提高，學費收入越來越不能滿足水漲船高的資金需求，財政撥款就成了我國高校，尤其是公辦高校的唯一能夠依靠的經(jīng)費來源。
三、我國高等教育經(jīng)費投入存在的問題
�。ㄒ唬┴斦越�(jīng)費問題
1、國家財政性教育經(jīng)費投入占比過低
近幾年，我國財政性教育經(jīng)費保持著連續(xù)的穩(wěn)定增長，但國家財政性教育經(jīng)費占gdp比例年增長率始終小于國民生產(chǎn)總值年增長率，見表1。國家財政性教育經(jīng)費占gdp比例到2007年仍只有3。32%，沒有達到國家規(guī)定的4%。目前，財政性教育經(jīng)費投入占gdp4%的差額超過1000億元了。
2、撥款模式的演變由政府主導，缺乏市場機制
我國各種撥款模式的實質(zhì)都是協(xié)商式撥款，雖然按這種機制進行撥款在操作上比較靈便，但是由于高校獲得的撥款不僅僅與學校業(yè)務有關(guān)，而是更多地取決于有關(guān)人員之間的人際關(guān)系，容易出現(xiàn)暗箱操作和人為干擾，不利于整個高等教育的發(fā)展。
3、國家財政對高等教育的投入不足
以2007年的教育經(jīng)費執(zhí)行情況為例，普通高等學校生均預算內(nèi)事業(yè)費支出的增長比例最低，見表2。經(jīng)費仍重點投入在九年義務教育中，高等教育經(jīng)費投入增長的不足非常明顯。
（二）非財政性經(jīng)費問題
1、校辦產(chǎn)業(yè)效益低下
作為高校資金來源的輔助渠道之一，校辦企業(yè)經(jīng)過一段時期的紅火后，正日漸衰弱。目前高校普遍存在校辦企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模小、人力資金分散、效益低下等問題，在經(jīng)濟效益上不但沒有給學校做出貢獻，有些還拖了學校的后腿，給學校帶來了難以挽回的損失，甚至出現(xiàn)大量違法違規(guī)問題，嚴重影響了高校的聲譽。
2、在財政性經(jīng)費比重的逐年下降過程中，事業(yè)收入比重明顯提升，增加了社會負擔
雖然打破了經(jīng)費籌措方式的單渠道，但是事業(yè)收入比重的提高并未帶動其他籌集方式比重的提升。最終演變?yōu)榻?jīng)費的供給主要由政府轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ袚�，不利于實現(xiàn)政府、社會、個人資源的自愿合理結(jié)合。
3、社會和個人的經(jīng)費捐贈規(guī)模小
社會和個人的經(jīng)費捐贈規(guī)模一直較小，占總經(jīng)費的比重始終處于1%~3%之間，對于高教經(jīng)費多渠道籌集貢獻甚微。主要原因在于：缺乏充分調(diào)動社會資源的機制；高校管理層不具備市場意識和動員社會資源的籌款能力；高校管理機制和籌款體制的不完善和高校的經(jīng)費籌措工作無序不規(guī)范。
由于我國高等教育投入受到以上方面的制約，高等學校自我籌集資金的能力過弱，過多地依賴于政府的撥款，改變現(xiàn)有財政性資金撥款模式，成為在有限資源條件下，化解資源優(yōu)化配置問題的有效手段。
四、建立高等教育投入績效撥款模式的探討
高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費使用的效率和責任問題成為人們關(guān)注的重點，世界各國開始進行的財政撥款模式改革的一個重要方向就是把產(chǎn)出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中。
（一）實行績效撥款模式的國外高等教育投入模式介紹
從國際上看，近20年來，世界發(fā)達國家高等教育財政體制改革的一個重要方面是績效撥款模式�？冃芸钍侵父鶕�(jù)產(chǎn)出指標分配資源的撥款方式。一般來說，績效撥款要比以投入為基礎的體制更有效率。例如美國，在20世紀80年代以前，美國各州政府向高校撥入的教學經(jīng)費，是以學生數(shù)量為基準的。這種撥款方式既不能保證學生在獲得資源上的公平，也不能促進教育資源的有效利用。1978年田納西州引入績效撥款模式，由田納西州高教委員會根據(jù)一些指標對高校進行績效評估，得滿分的學�？傻玫疆斈険芸羁傤~一定比例的增加。國際上高等教育通過引入競爭性的績效撥款模式，通過設立專項基金，以競爭方式激勵大學和研究人員的積極性，以便爭取更多的教育資源的分配，通過效率與效果來配置教育資源。如日本政府的財政預算結(jié)構(gòu)改革即遵循“減少一般性開支、加大重點投入”的方針。
�。ǘ�(gòu)建我國的高等教育投入的績效撥款模式
1、構(gòu)建“政府—中介—學�！比絽f(xié)調(diào)運作機制模式
目前我國的高等教育撥款機制是通過財政部向教育部（或高校主管部門）撥款，教育部（或高校主管部門）再向各個高校撥款，這種模式屬于政府直接撥款的模式，而主管部門在撥款的過程中，僅依靠簡單的數(shù)據(jù)指標進行撥款，并不重視高校對撥款經(jīng)費使用的效率高低。在撥款時，我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，在運作機制上引入撥款（評估）中介機構(gòu)。由“政府—高�！眴尉�、單向化的撥款模式轉(zhuǎn)向“政府—中介—學�！比絽f(xié)調(diào)運作機制模式，即在績效撥款思想的指導下，增設專項撥款基金，設立撥款中介，經(jīng)費不直接撥給學校，而由中介機構(gòu)進行相對獨立的運作，將評估結(jié)果與撥款掛鉤。通過撥款中介的資金調(diào)節(jié)，使基金流向在相關(guān)領域質(zhì)量好、潛力大、效率高的高校。
2、改革撥款方式
“綜合定額加專項補助”的單一模式撥款方式，不能真實準確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，也沒有考慮到高校的績效因素，很難調(diào)動高校科研和教學的積極性。因此，在撥款方法設計中，應當使高等教育財政撥款由單一方式向綜合模式方向發(fā)展，適當考慮績效因素，使政府撥款更具科學性。高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費使用的效率和責任問題成為人們關(guān)注的重點，我國高校應該把產(chǎn)出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中，以便激勵大學提高教育質(zhì)量，避免教育資源的浪費。
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1、加強績效評價的制度建設
目前我國高�？冃гu價還處于探索階段，因此應加強高等教育投入實行績效管理的法治化建設，在《高等教育法》、《預算法》等法律法規(guī)中增加“高等教育投入實行績效管理”的要求，統(tǒng)一制定或修訂績效評價的規(guī)章制度，明確績效評價的工作規(guī)則、工作程序、組織方式和結(jié)果應用等，同時明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務。通過建立健全高校質(zhì)量評估機制和評價指標體系，引導高校的一切辦學活動，講求投入產(chǎn)出效率，制定以績效為導向的高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。將評估的結(jié)果與增長性撥款直接掛鉤，運用績效對高等學校的增長性撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進行衡量。而財政資源的分配應更多地考慮高等學校的產(chǎn)出或績效，由績效決定后續(xù)撥款的多少、方向、形式和方法等。
2、建立績效評價的激勵機制和約束機制
由于政府在投資責任上沒有形成激勵機制和約束機制，一些高校在預算資金的安排上只是著眼于把錢花出去，沒有從源頭上控制低效益的教育投入項目，成本意識不強，辦學效益不高。因此，高等教育投入機制改革應當以績效為中心，實現(xiàn)財政撥款與用款單位績效考核掛鉤。通過建立績效評價制度，有效地約束高校管理者，正確引導和規(guī)范高校的辦學行為，改善學校的經(jīng)營管理，促使高�，F(xiàn)實利益和長遠利益相結(jié)合，將高校各方面各環(huán)節(jié)的行為取向引導到績效上來，調(diào)動高校管理者和教職工創(chuàng)造良好績效的積極性。
3、構(gòu)建以績效為導向的高校財務管理體系
我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于實行收付實現(xiàn)制的核算方式，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需要�？冃гu價的主要評價指標來自于會計信息，通過會計信息和評價指標間的相互關(guān)聯(lián)，使評價結(jié)果能夠有效反映出高校的真實績效。因此，構(gòu)建基于績效為導向的高校財務管理體系，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務報表制度，在預算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績效管理的理念，優(yōu)化預算資金分配，并以績效管理為目標，嚴格控制預算執(zhí)行，增加績效考核的內(nèi)容，促進高校投入資源的優(yōu)化配置和有效使用。
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