我國區(qū)域公共政策沖突消解路徑探究論文
一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關理論闡述
現(xiàn)有關于“治理”的各種定義中，由威利勃蘭特倡導成立的聯(lián)合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權威性，《我們的全球伙伴關系》指出：所謂治理是各種公共或私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一個使相互沖突的、不同的利益集團得以協(xié)調(diào)并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。作為闡釋現(xiàn)代社會區(qū)域內(nèi)政治秩序、結構變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學界，我國對其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關者為實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實現(xiàn)對區(qū)域公共事務的集體管理。
簡單的來說，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務管理中的具體運用。分析現(xiàn)今我國區(qū)域治理的實踐可知，政府仍是推動區(qū)域合作的關鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區(qū)域治理仍是以政府為主導，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)利益沖突的主體，因此我國現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。針對區(qū)域公共政策的概念闡釋，學術界尚未得出統(tǒng)一明確的結論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問題、維護與協(xié)調(diào)區(qū)域公共利益的各種政策和措施。
而與之相對應的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過程中，區(qū)域內(nèi)各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內(nèi)各政策主體出于自身的利益需求而制定、實施不同的公共政策，區(qū)域內(nèi)的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質(zhì)原因。總體看來，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調(diào)整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會導致政策資源浪費，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實質(zhì)的基礎上，經(jīng)由理性研究進而提出消解政策沖突的有效方法。
二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則
以理解我國區(qū)域治理模式基本特點為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關措施必須遵從的總原則主要有以下幾點：
1.利益共享的原則
區(qū)域內(nèi)各主體制定政策的出發(fā)點就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達到鼓勵各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進行激發(fā)，同時，區(qū)域內(nèi)的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強有力的保障。
2.和諧發(fā)展的原則
在區(qū)域內(nèi)的不同地方、不同產(chǎn)業(yè)之間對區(qū)域利益進行合理的再分配，達到利益共享基礎上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展�？傊瑓^(qū)域利益的合理分配能夠直接調(diào)動區(qū)域內(nèi)成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。
3.法治秩序的原則
一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對區(qū)域內(nèi)成員的利益行為進行規(guī)范，嚴格依規(guī)定進行相關的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權，最終實現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關的責任制度，加強內(nèi)外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關角色，在全員達成一致時，若有違約行為必將嚴懲。此外，完善的內(nèi)外部監(jiān)督有利于區(qū)域內(nèi)各方端正自己的行為，嚴格遵守相關規(guī)定。
4.運行高效的原則
一是，依據(jù)具體需要，設置多樣化、靈活的利益協(xié)調(diào)機構。既可以是常設性的協(xié)調(diào)機構，也可以是臨時性的項目小組或專業(yè)委員會；二是，在協(xié)調(diào)過程中，應盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹立專設協(xié)調(diào)機構的權威、威懾力。三是，應及時、準確、客觀的評價利益協(xié)調(diào)的結果，并鼓勵、監(jiān)督各方根據(jù)實際情況及時予以修正，而后由專設的協(xié)調(diào)機構進行驗收。
三、區(qū)域公共政策沖突消解的對策建議
當前中國區(qū)域治理模式是以政府為主導的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區(qū)域治理模式根本特征的基礎上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進措施。
1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機制
解決公共政策沖突的基礎性措施是建立事前控制、事后排除機制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來避免沖突的發(fā)生。而相應的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實際情況而采取的解決措施。具體而言，可從以下兩個方面著手：
一是要加強對政策主體權限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對政策主體的權限進行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國應在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權限范圍，并予以嚴格地監(jiān)督，以此避免越權、超權決策。
二是加強對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準制度。在區(qū)域內(nèi)成立專門的審查機構，避免政出多門，區(qū)域內(nèi)成員所制定的政策必須報經(jīng)統(tǒng)一的機關批準，確保各級政策間的銜接和統(tǒng)一。
同時，下級政府機構制定政策須報上級政府機構批準，進而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。健全事后排除機制的方式主要有以下幾點：
⑴備案審查。區(qū)域內(nèi)各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時，應按總規(guī)定及時將其報送指定的機關統(tǒng)一備份在案，以便進行進一步的審查、監(jiān)督。
�、评眠m用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時，為正確適用法律規(guī)范而應當遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等。
�、遣脹Q機制。當區(qū)域內(nèi)公共政策發(fā)生沖突時，由協(xié)調(diào)委員會或臨時協(xié)調(diào)機構等專設機構進行裁決，明確各方責任。
�、雀淖兓蛘叱蜂N機制。區(qū)域合作發(fā)展組織應該明確要求各地區(qū)政府機關要依照法律規(guī)定的權限和程序，對違反制度、規(guī)定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機制。
�、啥ㄆ谇謇頇C制。區(qū)域內(nèi)各政府機關應定期對域內(nèi)實施的政策進行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進而進行政策整改，清理不合理的、無用的政策。
2.加強公共政策主體能力建設,深入推進大部制改革
一方面，政府機關人員應明確自己的職責，扮演好自己所承擔的角色，通過認真的學習、領悟，在正確理解自己的責任的基礎上，不斷加強學習，提高自身的素質(zhì)、修養(yǎng)，進行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內(nèi)各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。另一方面，深入推進大部制改革，重塑政府角色。我國政府機關應對行政組織內(nèi)部結構進行自上而下的調(diào)整,科學設計行政組織結構,把組織和業(yè)務及人事制度設計得使政府部門之間沒有任何重復、交叉的職能、權責。為進一步推進大部制改革，我國應加大對其的宣傳力度，就改革達成全民共識，贏得公眾理解；科學預測改革進程中可能遇到的各種問題、障礙，有計劃的采取合理措施進行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運行機制的同時，落實“問責制”，建設責任政府�？傊蟛恐聘母锏耐七M，應加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。
3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機制
政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產(chǎn)生的重要原因之一。任何一項政策都很難兼顧多方利益，在其實施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產(chǎn)生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強區(qū)域內(nèi)各成員的內(nèi)部溝通交流，還要不斷加強政策執(zhí)行部門與目標群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調(diào)機構，具體負責區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責，使溝通協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、權威化。二是構建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實有效。四是實現(xiàn)溝通手段和技術的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎上，構建專門的政策咨詢協(xié)商機制。通過對區(qū)域內(nèi)各個政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調(diào)不同的利益訴求、政策價值觀和政策主張。如果區(qū)域內(nèi)各成員缺乏關于政策目的的共同價值觀的同時，在利益關系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達到合意，從而維持協(xié)商關系�？偟膩碚f，政策協(xié)商機制的構建將有利于提高公共政策制定的科學化。
4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式
針對我國現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級控制來對區(qū)域公共政策沖突進行協(xié)調(diào)，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實現(xiàn)共同追求的目標而努力，這需要從三個方面著手進行變革：
⑴跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構的組織創(chuàng)新。作為此機構發(fā)揮功能和作用的基礎和載體，組織形式至關重要。以歐盟為例進行說明，歐盟之所以能在此區(qū)域內(nèi)發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機構密不可分。通過構建一個完整的.歐盟區(qū)域管理權力體系，歐盟組織實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國當前的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構在組織機構設置上還是過于簡單,分工不明、責任不到位等因素都會直接導致區(qū)域合作組織的諸多職能無法履行和發(fā)揮。為此，我國的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機構、執(zhí)行機構、仲裁機構、咨詢機構等各個方面進行不斷改進、完善。
�、瓶鐓^(qū)域協(xié)調(diào)機構的功能完善。在合理設置區(qū)域協(xié)調(diào)機構組織的基礎上，必須完善其功能，設置機構的目的是使其發(fā)揮應有的功能：在協(xié)調(diào)功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況，在整合與提升區(qū)域整體競爭力等方面發(fā)揮作用；在服務功能上，立足于服務區(qū)域市場一體化、服務區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。
�、强鐓^(qū)域協(xié)調(diào)機構的網(wǎng)絡化。區(qū)域協(xié)調(diào)機構功能的正常發(fā)揮，離不開網(wǎng)絡化運轉。在對區(qū)域公共事務的管理上，必須實現(xiàn)多元化的參與主體，以問題的解決為焦點和行動導向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強調(diào)各種主體的跨層級互動、協(xié)商對話、相互信任，實現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡化。
5.構建利益共享與利益補償機制
區(qū)域政策制定主體的目的就是為實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開有關利益共享與補償制度的構建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點：
�、艆^(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的利益分享與補償。產(chǎn)業(yè)調(diào)整作為區(qū)域圈內(nèi)公共事務管理的重要內(nèi)容，直接對地方利益產(chǎn)生影響，同時也會與市場發(fā)生作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的過程中，存在著產(chǎn)業(yè)替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項產(chǎn)業(yè)的淘汰與升級，總將引發(fā)相關的利益沖突。只有建立了與產(chǎn)業(yè)相關的財政稅收制度，形成配套的利益共享和補償制度，才能使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整真正實現(xiàn)⑥。
�、茖^(qū)域內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的主動推動。區(qū)域內(nèi)總利益的維護離不開欠發(fā)達地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內(nèi)各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的根本動力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達地區(qū)，而欠發(fā)達地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機會，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動力。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側重的實施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財政政策和稅收制度：在財政方面，通過中央政府、上級政府的轉移支付、財政專項補貼等方式給予欠發(fā)達地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。
�、抢婀蚕淼挠行ПＵ�。構建區(qū)域內(nèi)保障機制的重要功能就是使復雜的利益協(xié)調(diào)行為易理解和可預見，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當利益相關者拒不履行協(xié)調(diào)意見，或者履行義務時違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應有承擔違約責任的相關規(guī)定。保障機制的有效構建將大幅度提高區(qū)域內(nèi)各主體的參與熱情，進而有利于區(qū)域合作的深入開展。
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