中國農(nóng)村團體改造用地流轉(zhuǎn)規(guī)則創(chuàng)新論文

　　摘要：文章從我國農(nóng)村集體土地使用權流轉(zhuǎn)的制約因素出發(fā)，全面分析在土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新設計過程中涉及流轉(zhuǎn)的條件和范圍、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理內(nèi)容，以及流轉(zhuǎn)中的土地收益分配等幾個難點問題。

　　關鍵詞：農(nóng)村；建設用地；流轉(zhuǎn)；制約因素

　　依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》及有關條例的規(guī)定，所謂農(nóng)村集體建設用地，是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設公共設施和公益事業(yè)建設用地。也稱之為“農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地”，或簡稱為“農(nóng)村建設用地”、“集體建設用地”。在我們國家，集體土地向國有土地的“流轉(zhuǎn)”只能通過國家征收這一種渠道實現(xiàn)，而國家對集體土地的征收又具有很強的行政色彩，因此，在我國所研究的“土地流轉(zhuǎn)”，說到底是一種土地使用權的轉(zhuǎn)讓和流通。

　　近些年來，隨著對我國農(nóng)用土地的制度改革不斷深入，筆者認為，我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎上，在農(nóng)民享有長期承包土地權利的前提下，通過賦予農(nóng)民交易土地使用權的權利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國家有關政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中，關鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個制約因素和難點問題。

　　一、農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析

　　（一）農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的法律約束機制

　　1．集體土地所有權主體不明確，使用權無法得到保護；

　　2．集體土地使用權的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；

　　3．承包經(jīng)營權的法律屬性不能適應穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關系的需要。

　�。ǘ�）不同利益集團的行為決策方式的約束

　　1．中國農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟行為約束。當代中國農(nóng)民的思想體系及價值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢之中。與此相適應的農(nóng)戶經(jīng)濟行為是：行為目標的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過程的非規(guī)范化。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，必須充分估計到農(nóng)民經(jīng)濟行為的特點及其對創(chuàng)新制度可行性程度的約束。

　　2．社會環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。某些政府部門的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性，導致社會信用水平下降，農(nóng)民難以建立有效的長期利益預期。中國不合理的二元經(jīng)濟結構和城鄉(xiāng)關系的對峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動力與沖突。

　　二、農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點分析

　�。ㄒ唬┝鬓D(zhuǎn)的條件和范圍

　　對于集體建設用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當前國內(nèi)經(jīng)濟界主要有四種觀點。第一種觀點認為應當按照城市規(guī)劃區(qū)進行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設用地則不允許流轉(zhuǎn)，應通過征地制度改革解決。第二種觀點認為應當按照是否為新增建設用地進行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點認為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點認為，流轉(zhuǎn)范圍應當是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準的集體建設用地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)業(yè)建設用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設用地。因此，對于集體建設用地，應當按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進行嚴格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準的集體建設用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對待，也不應按是否屬于公益性質(zhì)來區(qū)分。為此，應明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準為建設用地的農(nóng)民集體所有土地；明確各級人民政府土地行政主管部門要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴格控制新增集體建設用地；使用集體建設用地進行開發(fā)建設，要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。同時，土地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準的前提下，土地所有者對其所有的建設用地有占有、使用、收益和處分的權利，有權決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式；土地使用者依法取得的集體建設用地使用權，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此，集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個人都不得強迫集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體建設用地使用權依法流轉(zhuǎn)。

　�。ǘ�）集體建設用地流轉(zhuǎn)的方式

　　對于集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見。第一種意見認為應當首先明確集體土地所有權人和使用權人之間的首次流轉(zhuǎn)關系，這是土地使用權的來源和前提，其次才是土地使用權人之間的再流轉(zhuǎn)關系。第二種意見認為應當包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯(lián)營和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認為出讓方式有特定含義，應主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價出資(入股)或租賃土地使用權的行為。集體建設用地使用和流轉(zhuǎn)確實包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個層次的關系，前者屬于土地所有者將土地使用權確定給單位或者個人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價出資、入股、聯(lián)營等多種方式，今后實踐中可能還會出現(xiàn)新的方式，有無必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見不完全一致。

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