食品安全監(jiān)管流通環(huán)節(jié)問(wèn)題分析思考
由于流通環(huán)節(jié)食品安全上接生產(chǎn)環(huán)節(jié)，下聯(lián)消費(fèi)環(huán)節(jié)，涉及面廣、情況復(fù)雜，既要會(huì)同或配合相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)源頭治理和跟蹤防范，更要強(qiáng)化食品市場(chǎng)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的食品安全專項(xiàng)整治，雖然總體形勢(shì)好轉(zhuǎn)，但流通環(huán)節(jié)食品安全形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻，還存在不少問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，主要是：一些地方和執(zhí)法人員對(duì)食品安全監(jiān)管工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性
認(rèn)識(shí)不足，食品質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)秩序不規(guī)范問(wèn)題還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，特別是農(nóng)村食品安全和無(wú)著無(wú)證經(jīng)營(yíng)食品的問(wèn)題尤為突出；食品市場(chǎng)監(jiān)管手段，尤其是質(zhì)量監(jiān)測(cè)手段和信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對(duì)滯后；流通環(huán)節(jié)食品安全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制和源頭治理尚需進(jìn)一步完善，特別是法制體系建設(shè)和落實(shí)食品經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任的任務(wù)還十分艱巨等。
一、食品安全監(jiān)管的艱巨性和長(zhǎng)期性是一個(gè)永恒的主題通過(guò)幾年的食品安全專項(xiàng)整治，食品市場(chǎng)秩序多年存在的一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)已經(jīng)觸及，但仍未得到根本解決，治本的任務(wù)仍然繁重。從食品市場(chǎng)違法違章行為發(fā)生的特點(diǎn)看，由于受利益機(jī)制的驅(qū)使，假冒偽劣等不合格食品案件易發(fā)多發(fā)，變換花樣，禁而不止；從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史進(jìn)程看，市場(chǎng)行為固有的短期型和盲目性的克服，法制觀念的增強(qiáng)和誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)，市場(chǎng)體系的培育和完善，法制體系的建立健全等，都決非旦夕之功，不可能一蹴而就，食品安全專項(xiàng)整治將貫穿于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的全過(guò)程；從食品安全突發(fā)事件來(lái)看，不僅僅是中國(guó)的國(guó)內(nèi)問(wèn)題，而是屬于全球性的國(guó)際問(wèn)題；從食品自身的安全性能而言，零風(fēng)險(xiǎn)的食品是不存在的。擺在我們面前的是長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，正如吳儀副總理在總局呈報(bào)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于2006年流通環(huán)節(jié)食品安全專項(xiàng)整治工作情況的報(bào)告》上所作的重要批示：工作抓得不錯(cuò)，望再接再厲。食品安全永遠(yuǎn)要抓下去，絲毫不能放松。
二、農(nóng)村食品安全是監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)比較突出的地區(qū)
從目前的食品安全整體情況而言，食品安全監(jiān)管，最艱巨的任務(wù)及最薄弱的環(huán)節(jié)仍然在農(nóng)村。從經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，農(nóng)村食品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體點(diǎn)多分散、涉及人員眾多面廣、監(jiān)管任務(wù)繁多重大。從查處違法行為來(lái)看，去年查處的農(nóng)村食品安全違法案件占全國(guó)的90.46%，查處的不合格食品占全國(guó)的52.09%，大量的食品違法案件發(fā)生在農(nóng)村。從執(zhí)法監(jiān)管人員數(shù)量和執(zhí)法手段來(lái)看，農(nóng)村執(zhí)法人員很少，農(nóng)村基層工商所建設(shè)滯后，執(zhí)法手段落后，還停留在眼看、手摸、鼻聞等一些原始手段上。從各地整治情況來(lái)看，工作進(jìn)展還很不平衡，一些農(nóng)村食品市場(chǎng)還存在諸多問(wèn)題，無(wú)證照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品，制售有毒有害、假冒偽劣等不合格食品違法行為在一些地方比較突出，損害了農(nóng)村消費(fèi)者的身體健康，應(yīng)將食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。
三、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)食品的問(wèn)題亟待全社會(huì)關(guān)注和治理
從食品安全全局來(lái)看，流通環(huán)節(jié)食品安全涉及內(nèi)容復(fù)雜、政策性強(qiáng)，無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)食品的問(wèn)題成為食品安全專項(xiàng)整治工作不到位的難題。從無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)食品問(wèn)題來(lái)看，無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)食品的經(jīng)營(yíng)者大多是下崗職工、失業(yè)人員、農(nóng)民等貧困人員，其經(jīng)營(yíng)收入往往是全家唯一的生活來(lái)源，具有流動(dòng)、分散、隱蔽、隨意性的特點(diǎn)，有的檢查時(shí)或關(guān)門(mén)或逃走，有的取締后另起爐灶，有的強(qiáng)行取締時(shí)，則會(huì)形成“尋求生存權(quán)”與“履行職責(zé)權(quán)”的對(duì)抗，極易導(dǎo)致群體事件的發(fā)生，成為困擾各地的一個(gè)社會(huì)難題，應(yīng)在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下積極主動(dòng)地實(shí)施社會(huì)綜合治理。
四、經(jīng)營(yíng)者自律制度的建立是食品安全監(jiān)管的治本環(huán)節(jié)
雖然國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布了一系列經(jīng)營(yíng)者自律行為的規(guī)范性文件制度，但僅僅依靠經(jīng)營(yíng)者自己落實(shí)自律制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要高度重視引導(dǎo)教育、社會(huì)監(jiān)督和工商督查等外在措施。我們要認(rèn)識(shí)到，目前對(duì)不落實(shí)經(jīng)營(yíng)者自律制度的行為缺乏具體有力的監(jiān)督、約束和懲戒機(jī)制，經(jīng)營(yíng)者自律制度行為的社會(huì)監(jiān)督與控制缺乏相應(yīng)的法律制度保障。必須努力建立教育、倡導(dǎo)、約束、監(jiān)督、懲戒相統(tǒng)一的機(jī)制，鼓勵(lì)與規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)行為，形成工商積極引導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格自律、社會(huì)密切關(guān)注與監(jiān)督的自律制度建設(shè)建設(shè)格局。這里的關(guān)鍵是：要讓廣大經(jīng)營(yíng)者通過(guò)實(shí)施自律制度真正體會(huì)到與提高其經(jīng)濟(jì)效益是正比關(guān)系，這是落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者自律制度的根本原則，只有這一原則得到體現(xiàn)，才能切實(shí)把自律制度扶上自覺(jué)自愿自律的綠色通道。
五、不合格食品的退市問(wèn)題是流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
六、建立突發(fā)事件快速應(yīng)對(duì)機(jī)制是確保食品安全的首要任務(wù)
隨著食品安全法律法規(guī)制度的不斷完善，經(jīng)營(yíng)者自律誠(chéng)信意識(shí)的不斷提升，消費(fèi)者自我維權(quán)意識(shí)的不斷提高，監(jiān)管者
行政執(zhí)法水平的提高，雖說(shuō)導(dǎo)致食品安全的因素在逐漸減少，但由于受環(huán)境、科技發(fā)展等不可抗力條件的限制，人力所能及時(shí)發(fā)現(xiàn)的食
品安全突發(fā)事件產(chǎn)生的概率不會(huì)減少，就是說(shuō)零風(fēng)險(xiǎn)的食品安全是很難存在的。而流通環(huán)節(jié)涉及面廣、情況復(fù)雜，是食品安全事件的高發(fā)環(huán)節(jié)�，F(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)帶來(lái)的食品數(shù)量是很大的，現(xiàn)代化的營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的食品市場(chǎng)是很大的，生活社會(huì)化需求的提高所帶來(lái)的食品經(jīng)銷(xiāo)者和消費(fèi)者的數(shù)量是很大的，突發(fā)性食品安全事件所帶來(lái)的受害后果是很難估量的。因此，當(dāng)前的首要任務(wù)是建立健全應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制。主要建立應(yīng)急處置的組織指揮體系、物質(zhì)技術(shù)保障體系、問(wèn)題困難應(yīng)對(duì)體系、成績(jī)責(zé)任量化指標(biāo)評(píng)估體系等。重點(diǎn)是如何應(yīng)對(duì)媒體，充分保障民眾的知情權(quán)；如何控制問(wèn)題食品，最大限度遏制其傳播；如何落實(shí)第一現(xiàn)場(chǎng)責(zé)任，充分發(fā)揮應(yīng)對(duì)者的主觀能動(dòng)性；等等。七、建立科學(xué)的責(zé)任和責(zé)任追究制是落實(shí)食品安全監(jiān)管任務(wù)的基礎(chǔ)
責(zé)任和責(zé)任追究制與食品安全監(jiān)管任務(wù)的關(guān)系并不是有了制度就一定能保證有預(yù)想的效果。在實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，從上到下建立起了各種各樣的責(zé)任和責(zé)任追究制度，對(duì)食品安全監(jiān)管工作的有序運(yùn)行起到了重要作用。但是還要看到，責(zé)任和責(zé)任追究制度的制定和執(zhí)行并不僅僅是政治問(wèn)題，而且也是一個(gè)科學(xué)的問(wèn)題。責(zé)任和責(zé)任追究制度不止是簡(jiǎn)單的'原則，而應(yīng)具備可考量的標(biāo)準(zhǔn)。這就是說(shuō)這項(xiàng)制度的建立既要又有規(guī)范，又要有考量的標(biāo)準(zhǔn)，才能發(fā)揮其作用，僅僅強(qiáng)調(diào)“必須”如何、“禁止”如何的規(guī)定，僅有原則或者號(hào)召、態(tài)度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同時(shí)，責(zé)任和責(zé)任追究制度既要有明確要求，又要有規(guī)范的程序。程序是落實(shí)這一制度的有效性的保障，缺乏認(rèn)定以及操作執(zhí)行的程序，往往使制度流于形式。再說(shuō)，責(zé)任和責(zé)任追究制度應(yīng)該構(gòu)成一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，食品安全監(jiān)管問(wèn)題很復(fù)雜，有的看來(lái)很簡(jiǎn)單，但是涉及多種因素，在制定這一制度的時(shí)候應(yīng)該系統(tǒng)地分析問(wèn)題，把責(zé)任當(dāng)作一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)來(lái)設(shè)計(jì)，使之互相補(bǔ)充、互相支持、避免疏漏。頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，復(fù)雜的問(wèn)題卻用單一的規(guī)定去解決，往往是問(wèn)題得不到真正解決的原因。如，怎樣健全完善應(yīng)對(duì)突發(fā)食品安全事件的責(zé)任和責(zé)任追究制度。這里的關(guān)鍵是明確權(quán)限和責(zé)任，但不僅僅是層層分權(quán)和分責(zé)，而是要突出兩頭：高層的決策權(quán)和前沿的機(jī)動(dòng)權(quán)。可以說(shuō)沒(méi)有這兩者的有機(jī)結(jié)合，就沒(méi)有高效的應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的危機(jī)處理。食品安全突發(fā)事件的危機(jī)中最可貴的就是積極行動(dòng)，最可怕的就是消極不動(dòng)。而一線執(zhí)法人員審時(shí)度勢(shì)的機(jī)斷專行，往往成為成功處理的關(guān)鍵要素。權(quán)力向下分散，責(zé)任向上集中，這是高效應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件危機(jī)的核心。既要必須清晰準(zhǔn)確地說(shuō)明要完成的任務(wù)和達(dá)到的目標(biāo)，又要明各級(jí)行使機(jī)動(dòng)權(quán)時(shí)的范圍和條件；既要向下屬授權(quán)，又要做到雖“授權(quán)”但“留責(zé)”。只有隨時(shí)準(zhǔn)備為下屬承擔(dān)責(zé)任，才能真正調(diào)動(dòng)第一線的主動(dòng)性，否則將大大扼殺第一線主動(dòng)行動(dòng)的積極性。從而在食品安全突發(fā)事件的危機(jī)處置中，若沒(méi)有與高層決策權(quán)威相結(jié)合的前方行動(dòng)的積極性和主動(dòng)性，往往會(huì)陷全局于被動(dòng)。
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