論我國偵查權(quán)行政化運作的弊端與控制

內(nèi)容摘要：偵查權(quán)具有行政性，如果在行使過程中沒有通過司法權(quán)加以控制，勢必會侵害公民的基本權(quán)利。因此，筆者結(jié)合我國偵查權(quán)行政化運作的狀況，對偵查權(quán)行政化運作的危害性及司法控制進行闡述。

關(guān)鍵詞：偵查權(quán)；行政化運作；司法控制

偵查權(quán)是針對犯罪行為而發(fā)動，考慮到犯罪行為的隱秘性和突發(fā)性，為保障在時空條件上能夠?qū)Ψ缸镄袨樽鞒黾皶r的回應(yīng)，偵查權(quán)的運用尤其主動。但偵查權(quán)具有較強的擴張性與攻擊性，偵查活動的開展以及偵查措施的采用幾乎都是以限制甚至剝奪犯罪嫌疑人或第三人的人身、財產(chǎn)權(quán)益為前提的，不可避免地給公民的生活權(quán)益造成強制性損害。因此，偵查權(quán)的合理配置與控制就起著限制偵查權(quán)恣意行使的“限權(quán)”功能。為了將偵查權(quán)的行使限定在合理的范圍內(nèi)，必須對偵查權(quán)行使加以限制，以防止其因缺乏司法控制而過度行政化。基于此，筆者通過對我國偵查權(quán)配置的立法與實踐考察，分析了我國偵查權(quán)存在的行政化趨勢及其危害性，并對偵查權(quán)司法控制的必要性及機制構(gòu)建進行了闡述。

一、我國偵查權(quán)配置的立法與實踐

通過對我國偵查權(quán)配置的立法與實務(wù)的初步考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國是根據(jù)“分工負責、互相配合、互相制約”的原則來定位公、檢、法三機關(guān)的職能分工與相互關(guān)系的，從而形成了“流水線型”的訴訟構(gòu)造。公安機關(guān)在三機關(guān)中職能廣泛，處于“龍頭”地位，檢察機關(guān)享有部分偵查權(quán)，而法院在偵查權(quán)的行使過程中則被“擱置”起來，實際上形成了以偵查為中心的訴訟構(gòu)造。在這種訴訟構(gòu)造中，偵查權(quán)配置體系的最大特點就是，權(quán)力過分集中于偵查機關(guān)，偵查權(quán)的行使完全由偵查機關(guān)自己掌握，缺乏中立的司法機關(guān)(如法院)的監(jiān)督制約，偵查權(quán)運作呈現(xiàn)出強烈的行政化色彩。

二、偵查權(quán)的行政化運作及其危害性

偵查權(quán)是一種既與司法權(quán)有別，又不同于行政權(quán)，是既具有行政性，又具有訴訟性的一種國家權(quán)力。既然偵查權(quán)有別于行政權(quán)，其運作的方法和程序必然要符合和遵循訴訟規(guī)律，按照訴訟程序運作。但是，從我國刑事訴訟法的規(guī)定與司法實踐狀況來看，我國偵查權(quán)的運作具有明顯的行政化色彩。這種行政化色彩主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是偵查程序啟動的行政化。受傳統(tǒng)法文化、司法體制、訴訟結(jié)構(gòu)等因素的影響，我國刑事訴訟中的職權(quán)主義色彩依然相當濃重，偵查活動是以收集犯罪證據(jù)，查獲犯罪人為目標的，一旦發(fā)生犯罪，為了及時查清案件事實，偵查機關(guān)就必須主動采取行動，否則就可能喪失收集證據(jù)的最佳時機。從該方面看，我國偵查程序啟動上的積極主動性特點恰恰與行政權(quán)的積極運作具有很大的相似性。同時，偵查程序啟動的行政化還表現(xiàn)在程序的自行適用上。盡管實踐中偵查機關(guān)的案件來源有一部分是被害人的控告、群眾的報案或者舉報，但這只不過是偵查機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪的一種途徑。

換句話說，即使沒有被害人的控告、群眾的報案或者舉報，偵查機關(guān)基于預(yù)防犯罪的需要也具有主動搜索犯罪線索的職責。而基于這一職責，即使沒有任何跡象表明有犯罪事實發(fā)生，偵查機關(guān)也有可能實施某些偵查措施，啟動偵查程序，做到所謂“防患于未然”。二是偵查行為與強制措施適用的行政化。從我國現(xiàn)行刑事訴訟法所規(guī)定的偵查行為和強制措施來看，分為對人的強制與對物的強制兩個方面。前者如拘傳、取保候?qū)�、監(jiān)視居住、拘留、逮捕、訊問犯罪嫌疑人或被告人、詢問證人、詢問被害人、通緝等，后者如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、查詢等。對于這些偵查行為與強制措施，除逮捕以外，偵查機關(guān)在適用時，都是自行決定。事前既無須向法院或法官提請審查批準，事后也無需經(jīng)法院或法官審查確認，法庭審判也無須就偵查行為與強制措施適用的合法性與合理性接受法官的審查，更不存在征求偵查對象意見的問題。三是偵查決策的行政化。與司法的合議制不同，偵查的決策常常實行所謂的“首長制”即決策權(quán)集中在“首長”一人手中，其他人雖有權(quán)參與討論和提出建議，但不能左右最終的決定。

在偵查活動中，由于偵查機關(guān)面對的犯罪和犯罪人與其他行政機關(guān)所面對的社會態(tài)勢和情況基本相同，甚至有時就是社會狀況的晴雨表，偵查機關(guān)為應(yīng)對這種不斷變化的犯罪及犯罪人，通常要及時作出決策，而由于首長制具有權(quán)力集中、責任明確、行動迅速以及高效率等優(yōu)點，因而現(xiàn)代各國偵查機關(guān)均實行首長負責制，由偵查機關(guān)的主要負責人行使決策權(quán)。在我國，偵查過程中幾乎所有的問題皆由偵查機關(guān)負責人決策。如根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的規(guī)定，自公安機關(guān)接受案件時起，如果認為符合立案條件，就要由接收單位制作《刑事案件立案報告書》，經(jīng)縣級公安機關(guān)負責人批準，予以立案。此后涉及適用拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕等強制措施以及搜查、扣押、查詢、凍結(jié)、鑒定、通緝等偵查行為時，都由公安機關(guān)負責人批準，然后交由偵查人員執(zhí)行。四是偵查價值追求的行政化。通常，司法追求的側(cè)重點是公正，而偵查所追求的側(cè)重點則在于效率。效率是行政活動極其重要的價值目標，或者說是主要價值追求，這一點與偵查活動并無區(qū)別。實踐中，偵查處于同犯罪作斗爭的第一線，犯罪分子為了逃避法律的制裁，經(jīng)常采取各種手段力圖逃脫偵控機關(guān)的追捕，如破壞犯罪現(xiàn)場，威脅、引誘證人改變證言，甚至殺死證人、被害人等。因此，偵查機關(guān)注重的是辦案效率，有時甚至為了效率而不惜非法取證或暴力取證。除上述之外，偵查權(quán)的行政化還表現(xiàn)在偵查活動的可授權(quán)性和可委托性等方面。

偵查權(quán)的行政化運作，對提高偵查機關(guān)的辦案效率，打擊犯罪，有著十分重要的作用，但其危害性也不可低估。首先，偵查權(quán)的行政化運作可能侵犯公民的人身權(quán)。公民的人身權(quán)包括人身自由權(quán)、人格尊嚴權(quán)、隱私權(quán)等。從偵查實踐來看，由于偵查權(quán)的行使常常伴隨著直接的強制力，偵查權(quán)的行政化運作幾乎必然涉及到相關(guān)公民的人身權(quán)、人格尊嚴權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。其次，偵查權(quán)的行政化運作可能侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)由于我國偵查權(quán)的行政化運作，諸如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、沒收等偵查行為或強制手段的采用都由偵查機關(guān)自行決定，且使用的隨意性相當大，這就造成了對相關(guān)公民不動產(chǎn)與動產(chǎn)的嚴重侵害。

因此，主要法治國家的刑事立法對實施偵查行為或強制措施都有明確的規(guī)定，要求偵查機關(guān)在采取偵查行為或強制措施時，必須事先取得法院或法官的批準，或事后獲得法院或法官的審查確認，而且在英美法國家執(zhí)行令狀后仍須受到法官的司法審查。盡管由警察實施的無證逮捕、無證搜查的情況十分普遍，但無證逮捕、無證搜查也要接受法院或法官的司法審查，如美國，凡是無證逮捕的，必須在逮捕后迅速將被逮捕人帶到治安法官處對是否存在“可能成立的理由”進行司法審查，只有在認定存在“可能成立的理由”時，逮捕的羈押效力才能維持。反觀我國偵查行為與強制措施的實施，除逮捕外，全部由偵查機關(guān)掌控，缺乏中立的第三方法院或法官的參與和監(jiān)督，偵查權(quán)行使的隨意性相當大，行政化運作趨勢十分明顯，這種狀況的存在必然導(dǎo)致對公民人身權(quán)的侵害。

三、控制偵查權(quán)行政化運作的必要性與機制構(gòu)建

如上所述，偵查權(quán)除了具有行政性以外，還帶有訴訟性的本質(zhì)，離開訴訟性而過于行政化，其結(jié)果必然是偵查權(quán)的自我膨脹、失去控制。從偵查權(quán)的實際運行來看，偵查權(quán)的行使是以刑事司法為載體的，因此，通過司法權(quán)對偵查權(quán)進行適當?shù)目刂坪捅O(jiān)督就十分必要。

首先，對偵查權(quán)進行司法控制是防止偵查權(quán)被濫用的需要�！皬氖挛锏谋举|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！辫b于對權(quán)力這一天然屬性的認識，現(xiàn)代法治國家大都通過立法對國家權(quán)力進行規(guī)制，確定不同性質(zhì)的權(quán)力由不同的國家機關(guān)或部門掌控，并要求不同的權(quán)力主體之間要相互監(jiān)督，相互制約，從而達到彼此平衡、防止權(quán)力專斷的目的。其中，司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)進行監(jiān)督和制約，主要是通過法院對立法機關(guān)制定的法律文件的合憲性和合法性進行解釋以及對行政機關(guān)的行政行為進行司法審查來實現(xiàn)的。至于在刑事訴訟中對偵查權(quán)的控制問題，德國學(xué)者赫爾曼指出：“德國的法學(xué)思想一直認為，允許實施強制性侵犯公民的權(quán)力時，一方面，必須對國家權(quán)力的強制權(quán)明確地予以劃分和限制，另一方面，必須由法院對強制性措施進行審查，使公民由此享受到有效的法律保障。”從各國的立法和司法判例來看，刑事訴訟中對偵查權(quán)的控制主要是通過司法權(quán)對偵查權(quán)的事前許可和事后審查完成的。

其次，對偵查權(quán)進行司法控制是保障人權(quán)的內(nèi)在要求。在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人的特殊地位決定了他們的權(quán)利極易受到侵犯，尤其是在偵查階段，由于偵查權(quán)運作的單方性，使缺乏有效制約的偵查活動最有可能侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利。一般而言，當公民個人的權(quán)利受到國家機關(guān)的侵犯時，通過自力救濟的途徑是難以解決的，只能尋求法律的保護，即通過國家的另一項權(quán)力——司法權(quán)給予最終的救濟。在現(xiàn)代法治理念下，當公民的權(quán)利尤其是人身權(quán)利受到侵犯時，賦予公民以尋求法院救濟的權(quán)利，從而以司法權(quán)這種國家權(quán)力來監(jiān)督行政權(quán)和立法權(quán)依法行使，這對于保護公民個人權(quán)利具有非常重要的意義。

再次，對偵查權(quán)進行司法控制是正當法律程序的應(yīng)有之義。作為一項重要的司法原則，正當法律程序包含著公正、理性、文明等訴訟價值。目前，正當法律程序已成為人們衡量刑事訴訟程序是否公正的重要標準。作為公正的標準，正當法律程序要求控辯雙方在訴訟地位上平等，在訴訟手段上對等。訴訟地位平等要求控辯雙方在訴訟中的法律地位平等，在法官面前得到同等的對待；而訴訟手段對等又稱“平等武裝”，它要求賦予控辯雙方平等的訴訟權(quán)利和攻防手段。事實上，在刑事訴訟尤其是偵查程序中，控辯不平等、控強辯弱的問題非常突出。因此，為了維護基本的訴訟公正，多數(shù)國家的立法確立并實行了控辯平等原則，一方面規(guī)定偵控機關(guān)的客觀義務(wù)；另一方面加強對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護，賦予犯罪嫌疑人、被告人一系列的特殊程序或者訴訟特權(quán)，如賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)，獲得律師幫助權(quán)，庭前獲悉指控罪名和控方證據(jù)，禁止雙重危險等，以使他們在參與能力和訴訟地位方面逐步接近或趕上他們的訴訟對手，使控辯雙方本不平等的訴訟地位得到適當平衡。

因此，在我國，要強加對偵查權(quán)的有效控制，必須借鑒主要法治國家的成功經(jīng)驗，構(gòu)建事前審查與事后審查相結(jié)合的司法審查機制。具體而言，可以從兩個方面入手：

首先，改革偵查程序構(gòu)造，導(dǎo)入訴訟機制。眾所周知，訴訟成立的基本條件是必須具備控、辯、審三方，而在我國的偵查程序中，只有偵查機關(guān)和犯罪嫌疑人兩方，而作為審判方的法院并不介入偵查活動，這種缺乏制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用。因此，偵查程序結(jié)構(gòu)的改革必須從權(quán)力制約入手，通過司法權(quán)的介入以形成對偵查權(quán)的限制。這樣，在偵查程序中就形成控、辯、審三方組合的訴訟格局。適應(yīng)這一需要，確立對偵查行為或強制措施的司法審查原則是當前在偵查程序中導(dǎo)入訴訟機制的最有效方法。從偵查權(quán)的運作來看，偵查權(quán)具有主動性和單方性的特點，這種特點決定了偵查權(quán)的運用常常會對犯罪嫌疑人的權(quán)利造成限制和不便，為將損失降低到最小限度，合理的做法是在偵查權(quán)對犯罪嫌疑人的權(quán)利產(chǎn)生限制之前，對其合法性和正當性進行審查。由于法官處在控、辯雙方之外，具有中立性，且對雙方主張的權(quán)利毫無利害關(guān)系，由其行使審查權(quán)最為合適。因此，應(yīng)當在我國的偵查程序中引入司法審查原則和令狀制度，由法官對公安機關(guān)或人民檢察院實施的涉及對犯罪嫌疑人的人身自由或者財產(chǎn)權(quán)利的限制或者剝奪行為進行全面審查，以確保偵查行為的合法性和正當性。

其次，構(gòu)建偵查行為或強制措施的事后審查機制，加強對偵查行為或強制措施的司法控制。由于偵查活動的緊急性，偵查機關(guān)常常在法律規(guī)定的緊急情況下，無證實施某種偵查行為或強制措施。對此，應(yīng)當在構(gòu)建事前預(yù)防機制的同時，設(shè)立事后補救措施，也即針對違法偵查行為或強制措施設(shè)置程序性裁判機制和制裁機制，凡認為偵查機關(guān)侵犯自己合法權(quán)益或者偵查行為或強制措施不合法、不適當?shù)�，犯罪嫌疑人可以申請法官進行審查。經(jīng)審查確定申請理由成立的，除解除違法偵查行為或強制措施、排除相關(guān)證據(jù)外，還應(yīng)當依法追究違法者的法律責任。

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