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整合特殊監(jiān)管區(qū)域管理功能的調(diào)研思考
整合特殊監(jiān)管區(qū)域管理功能的調(diào)研思考
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是國(guó)家為了給予有別于本國(guó)關(guān)境內(nèi)一般地區(qū)的特殊政策，而采取特別的措施進(jìn)行監(jiān)管的區(qū)域。目前我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域主要有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心和保稅港區(qū)。近年來(lái)，隨著**開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的深入和快速發(fā)展，出現(xiàn)了越來(lái)越多的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，這些特殊區(qū)域在服務(wù)相關(guān)企業(yè)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了一些新的問(wèn)題和管理難點(diǎn)。為了有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收征管工作，進(jìn)一步提高稅收征管水平，我們對(duì)**海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收征管現(xiàn)狀進(jìn)行了專題調(diào)研。
一、目前**特殊監(jiān)管區(qū)域總體情況
1.數(shù)量眾多，種類齊全。從上世紀(jì)90年代至今，先后成立了張家港保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)（區(qū)港聯(lián)動(dòng)），工業(yè)園區(qū)和高新區(qū)兩個(gè)保稅物流中心（b型），昆山、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、常熟、吳中、吳江6個(gè)出口加工區(qū)。20xx年底工業(yè)園區(qū)的保稅物流中心（b型）和出口加工區(qū)合并組成綜合保稅區(qū)，昆山出口加工區(qū)疊加了保稅物流功能，吳江出口加工區(qū)正在申請(qǐng)疊加保稅物流功能，太倉(cāng)正在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立入倉(cāng)即予退稅的出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)�？梢哉f(shuō)，在全國(guó)很難找出云集了如此多的特殊監(jiān)管區(qū)域的城市。
2.招商情況良好，土地使用效率較高。這些大型制造企業(yè)和物流企業(yè)的進(jìn)駐，有力地提升了我市出口貨物的技術(shù)水平，同時(shí)通過(guò)大量的業(yè)務(wù)需求，拉動(dòng)了相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。昆山、高新區(qū)這些設(shè)立較早的特殊監(jiān)管區(qū)域，招商情況和土地利用率良好。
3.業(yè)務(wù)增長(zhǎng)迅速，高新技術(shù)產(chǎn)品為主導(dǎo)。
二、特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)揮的重要作用
經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特殊監(jiān)管區(qū)域的綜合實(shí)力不斷壯大，增強(qiáng)了吸引投資的聚集效應(yīng)和輻射功能，成為聯(lián)接國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的重要窗口和橋梁。同時(shí)，在帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、擴(kuò)大就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。
1.提高了加工貿(mào)易企業(yè)集中度，有利于資源的集約化利用。設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域，旨在規(guī)范加工貿(mào)易的管理，將現(xiàn)行“漫山放羊式”的加工貿(mào)易改為“圈養(yǎng)式”管理，有利于提高資源的集約化程度，促進(jìn)加工貿(mào)易的健康發(fā)展。
2.延伸補(bǔ)全產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)了加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)升級(jí)。近年來(lái)，隨著**開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)越發(fā)突出，越來(lái)越多的跨國(guó)企業(yè)將生產(chǎn)和采購(gòu)基地放在**。這些企業(yè)迫切需要一個(gè)“零庫(kù)存、高彈性”的運(yùn)作平臺(tái)，以便根據(jù)全球市場(chǎng)的需求動(dòng)態(tài)調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃、原材料供應(yīng)和產(chǎn)品銷售，**的特殊監(jiān)管區(qū)域很好地滿足了企業(yè)的需求。
3.對(duì)區(qū)外的相關(guān)進(jìn)出口企業(yè)產(chǎn)生了輻射和示范效應(yīng)。特殊監(jiān)管區(qū)域由于具備保稅倉(cāng)儲(chǔ)、國(guó)際物流配送、簡(jiǎn)單加工增值服務(wù)、物流信息處理等功能，因此輻射效應(yīng)十分明顯。批次，為中心、園區(qū)乃至**發(fā)揮了很好的宣傳推介作用。
三、現(xiàn)階段**特殊監(jiān)管區(qū)域存在的主要問(wèn)題
1.特殊監(jiān)管區(qū)域綜合效益偏低。**作為進(jìn)出口大市、加工貿(mào)易大市，設(shè)立一些特殊監(jiān)管區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)加工貿(mào)易企業(yè)集中管理是很有必要的，昆山、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域業(yè)務(wù)量的飛速增長(zhǎng)也印證了這一點(diǎn)。但是設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域畢竟是一種稅收的讓渡，**高度外向的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不具有很強(qiáng)的簡(jiǎn)單復(fù)制性。因此，過(guò)多的設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域，不僅建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本高、稅收代價(jià)大，而且很容易造成土地資源的閑置浪費(fèi)。事實(shí)上，**也存在特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展不平衡、功能單一、政策不配套、綜合效益偏低、招商競(jìng)爭(zhēng)激烈等問(wèn)題。昆山、園區(qū)、高新區(qū)出口加工區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)相對(duì)較好，而去年新設(shè)的常熟、吳中、吳江三個(gè)出口加工區(qū)業(yè)務(wù)量較小，吳江出口加工區(qū)使用的土地面積僅占規(guī)劃面積的十分之一。
2.輻射功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在我國(guó)，特殊監(jiān)管區(qū)域仍屬于新生事務(wù)，各地區(qū)、各部門(mén)仍然處于摸索階段，出于謹(jǐn)慎性考慮，對(duì)一些特殊業(yè)務(wù)作出了限制性的規(guī)定，但是隨著開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級(jí)，有些限制性規(guī)定的弊端也逐步顯露出來(lái)了。一是維修業(yè)務(wù)稅負(fù)不公。區(qū)內(nèi)企業(yè)不允許開(kāi)展修理、翻新、拆卸等業(yè)務(wù)，區(qū)外企業(yè)為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供設(shè)備維修服務(wù)，通過(guò)主管海關(guān)備案進(jìn)行，但是尚不能取得出口貨物報(bào)關(guān)單退稅聯(lián)，這就意味者將視同內(nèi)銷業(yè)務(wù)進(jìn)行征稅。二是招商引資厚此薄彼。特別是生產(chǎn)和流通尚未緊密結(jié)合的貿(mào)易企業(yè)，幾乎與特殊監(jiān)管區(qū)域“絕緣”。因?yàn)檎谡猩虝r(shí)，往往傾向于出口導(dǎo)向型生產(chǎn)企業(yè)，而對(duì)流通企業(yè)并不歡迎。目前**盡管已擁有三個(gè)物流（倉(cāng)儲(chǔ)）企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)出口加工區(qū)，但是還沒(méi)有直接從事流通貿(mào)易的企業(yè)，這也成為特殊監(jiān)管區(qū)域一個(gè)共同的缺憾。
3.各部門(mén)管理制度缺乏有機(jī)銜接。在實(shí)際出口業(yè)務(wù)中，海關(guān)側(cè)重于監(jiān)管貨物的實(shí)際狀態(tài)，而稅務(wù)部門(mén)還需掌握所有權(quán)的轉(zhuǎn)移情況。因此，各管理部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)業(yè)務(wù)政策缺乏有效的銜接，影響了監(jiān)管區(qū)域的實(shí)際效能。歸納起來(lái)，突出問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。一是保稅區(qū)管理上，對(duì)區(qū)外企業(yè)銷售給區(qū)內(nèi)企業(yè)的貨物，海關(guān)在操作上一般
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作為銷售企業(yè)的出口業(yè)務(wù)，可以進(jìn)行報(bào)關(guān)，且可以使用進(jìn)料加工手冊(cè)等作結(jié)轉(zhuǎn)，但一般不簽發(fā)出口報(bào)關(guān)單出口退稅聯(lián)。因此，海關(guān)認(rèn)定區(qū)外企業(yè)銷售至保稅區(qū)的貨物就視同出口；而稅務(wù)機(jī)關(guān)只有在貨物實(shí)際離開(kāi)保稅區(qū)到境外后才認(rèn)可貨物出口。二是海關(guān)的出口加工區(qū)監(jiān)管辦法中只提到了對(duì)運(yùn)入出口加工區(qū)的貨物視同出口，而稅務(wù)機(jī)關(guān)要求入?yún)^(qū)的貨物必須是銷售給區(qū)內(nèi)企業(yè)的，區(qū)外企業(yè)才能憑相關(guān)單證辦理出口退稅。三是保稅物流中心（b型），海關(guān)對(duì)運(yùn)入中心的貨物視同出口，而出口退稅政策中則明確了享受出口退稅的僅是銷售給境外企業(yè)或物流中心內(nèi)企業(yè)而運(yùn)入中心的貨物。四是去年底以來(lái)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在工業(yè)園區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)，海關(guān)總署在全國(guó)范圍內(nèi)選定了7個(gè)出口加工區(qū)進(jìn)行功能疊加的試點(diǎn)，而國(guó)家稅務(wù)總局并沒(méi)有及時(shí)針對(duì)試點(diǎn)工作，出臺(tái)調(diào)整相應(yīng)的出口加工區(qū)稅收管理辦法。
4.稅務(wù)部門(mén)獲取信息的渠道狹窄。目前，保稅物流中心(b型)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)各有一套稅收管理辦法，但是這些辦法可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致各地稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際掌握的政策寬嚴(yán)不一；退（免）稅方面貌似雷同卻又有細(xì)微差別，企業(yè)很難準(zhǔn)確把握，容易誘發(fā)稅企矛盾。稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的信息只有貨物從區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的“出口”信息，而且通常只有一般貿(mào)易和進(jìn)料加工貿(mào)易的入?yún)^(qū)信息；一線（區(qū)內(nèi)和境外之間）進(jìn)出口信息、二線（區(qū)內(nèi)和區(qū)外之間）進(jìn)口信息、以及貨物在區(qū)內(nèi)或者不同區(qū)域之間的流轉(zhuǎn)信息、區(qū)內(nèi)企業(yè)手冊(cè)結(jié)案信息等等，都無(wú)法掌握。因此，依靠現(xiàn)在出口退稅申報(bào)提供的單證以及電子信息，很難全面反映出交易狀況。對(duì)開(kāi)票方向、貨物流向、資金結(jié)算等事項(xiàng)，都要依靠深入細(xì)致地人工審核。不僅工作量巨大、效率低下，而且存在相當(dāng)大的退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
5.退稅管理的工作負(fù)荷不斷增加。由于稅務(wù)部門(mén)與海關(guān)在直接進(jìn)出口業(yè)務(wù)管理上存在很大區(qū)別，因而給退稅管理增加了難度。一是貨物實(shí)際入?yún)^(qū)時(shí)間與報(bào)關(guān)單上注明的出口日期不符。特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，企業(yè)分批送貨集中報(bào)關(guān)現(xiàn)象比較普遍，報(bào)關(guān)單上“出口退稅日期”滯后嚴(yán)重，在退稅率多次下調(diào)的情況下，企業(yè)為了避免吃虧，紛紛要求海關(guān)更正“出口日期”，或者要求按照貨物實(shí)際入?yún)^(qū)時(shí)間計(jì)算退稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)顯得比較被動(dòng)。二是出口報(bào)關(guān)單上的錯(cuò)誤信息較多，改單時(shí)間長(zhǎng)，造成企業(yè)辦理延期申報(bào)的情況多，相應(yīng)增加了退稅管理的業(yè)務(wù)量。
四、整合特殊監(jiān)管區(qū)域功能的建議
作為特殊監(jiān)管區(qū)域，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、保稅物流中心目前分別享受著不同的優(yōu)惠政策，政策資源難以共享，影響整體功能的發(fā)揮，同時(shí)也分散了監(jiān)管人力，增加了管理成本。為保證特殊監(jiān)管區(qū)域健康發(fā)展，節(jié)約土地資源和管理資源，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)效益，有效降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，盡快推動(dòng)功能整合和政策疊加，在更高起點(diǎn)上重新定位特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展方向，從而促進(jìn)特殊監(jiān)管區(qū)域規(guī)范有序運(yùn)行。
1.科學(xué)評(píng)估現(xiàn)有區(qū)域運(yùn)行效能。特殊監(jiān)管區(qū)域已經(jīng)運(yùn)作多年，但尚沒(méi)有一套涵蓋環(huán)保、能耗、稅收、就業(yè)、國(guó)際收支、行政管理等領(lǐng)域的科學(xué)的評(píng)估體系，來(lái)對(duì)區(qū)域的運(yùn)行效能作出全面評(píng)價(jià)，因此制約了今后的規(guī)劃發(fā)展。從調(diào)研情況來(lái)看，現(xiàn)有的特殊監(jiān)管區(qū)域不僅占用了較多的耕地資源（每個(gè)出口加工區(qū)的占地面積近3平方公里），各區(qū)域的初始建設(shè)投資動(dòng)輒數(shù)億元，而且每年管理機(jī)構(gòu)的行政開(kāi)支和國(guó)內(nèi)稅收讓渡更是龐大。正因?yàn)槿绱�，有必要審視一下這些投入對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了多少積極作用，又帶來(lái)了哪些負(fù)面影響。目前，各地設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域大多采用自下而上的模式，即先圈地圍網(wǎng)，然后招商和上級(jí)驗(yàn)收，很容易造成設(shè)區(qū)的盲目性和土地資源的閑置。要想解決好這個(gè)問(wèn)題，必須設(shè)定一些剛性指標(biāo)，如進(jìn)出口總額、加工貿(mào)易比重、產(chǎn)業(yè)分布狀況等等，達(dá)不到指標(biāo)的地區(qū)，一律禁止圈地，使特殊監(jiān)管區(qū)域布局于進(jìn)出口金額大、加工貿(mào)易比重高并且符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策的地區(qū)。
2.拓展疊加功能，推進(jìn)互動(dòng)發(fā)展。要按照合理規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展、依法行政、經(jīng)濟(jì)效能、科學(xué)管理、改革創(chuàng)新、整合發(fā)展的基本原則，通過(guò)模式創(chuàng)新、功能整合、政策疊加，使現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢(shì)、功能優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等最大限度地發(fā)揮出整體效能，實(shí)現(xiàn)各類特殊監(jiān)管區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使其成為成為先進(jìn)制造業(yè)的聚集區(qū)、國(guó)際物流的集散區(qū)、服務(wù)外包的承接區(qū)。一是功能的整合，使各類特殊監(jiān)管區(qū)域都基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能。二是政策的整合，統(tǒng)一各類特殊監(jiān)管區(qū)的稅收政策，包括境外入?yún)^(qū)保稅、區(qū)外入?yún)^(qū)退稅、區(qū)內(nèi)出區(qū)征稅、區(qū)內(nèi)免征增值稅和消費(fèi)稅等等。三是監(jiān)管模式的整合，統(tǒng)一海關(guān)監(jiān)管模式操作流程和信息化管理系統(tǒng)，從而降低管理的風(fēng)險(xiǎn)，提高管理效能。四是資源的整合，將目前分布在各類口岸物流和保稅物流網(wǎng)點(diǎn)上的人力物力資源合并重組、科學(xué)配置，解決監(jiān)管資源總體上相對(duì)不足的問(wèn)題。通過(guò)功能整合，使各類特殊監(jiān)管區(qū)基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能，克服特殊監(jiān)管區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈脫節(jié)的缺陷，為吸引更多的物流和加工制造企業(yè)、國(guó)內(nèi)外大公司的地區(qū)總部、研發(fā)機(jī)構(gòu)和營(yíng)銷中心入?yún)^(qū)經(jīng)營(yíng)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。
3.理順管理職責(zé)，避免交叉重疊。在海關(guān)總署牽頭草擬的整合特殊監(jiān)管區(qū)域指導(dǎo)意見(jiàn)中，賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)自主貿(mào)易權(quán)和分銷權(quán)，不再認(rèn)為整合后的特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)椤熬硟?nèi)關(guān)外”地區(qū)，這給了區(qū)內(nèi)企業(yè)更大的經(jīng)營(yíng)空間，有利于區(qū)域的發(fā)展。但是，應(yīng)明確區(qū)內(nèi)企業(yè)就是境內(nèi)企業(yè)，區(qū)內(nèi)區(qū)外的貨物和勞務(wù)交易依然屬于境內(nèi)交易，適用增值稅、消費(fèi)稅暫行條例，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征、退增值稅和消費(fèi)稅；而區(qū)內(nèi)企業(yè)與境外外商之間的貨物和勞務(wù)交易繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定，由海關(guān)管理。只有這樣，才能有效防止國(guó)內(nèi)稅源向海關(guān)稅源轉(zhuǎn)化，改變地方財(cái)政與中央財(cái)政的分配格局。
4.加強(qiáng)信息溝通，實(shí)現(xiàn)深度融合。目前，對(duì)進(jìn)入保稅區(qū)（自由區(qū)）的貨物事實(shí)上存在入?yún)^(qū)、出區(qū)和庫(kù)內(nèi)三重監(jiān)管，造成了手續(xù)繁瑣和效率低下，增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。為此，我們認(rèn)為，要建立一個(gè)部門(mén)牽頭、其他部門(mén)參與的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,
在管理手段上依托“電子口岸”信息平臺(tái),
對(duì)特殊區(qū)域?qū)嵭新?lián)網(wǎng)監(jiān)管，共享管理信息資源,
從而構(gòu)筑起政府部門(mén)間的執(zhí)法互助體系。在具體業(yè)務(wù)的操作上，各部門(mén)應(yīng)在一個(gè)總體原則下，分別制定具體的操作規(guī)程，避免產(chǎn)生矛盾而使企業(yè)無(wú)所適從。同時(shí)，要借鑒國(guó)際先進(jìn)做法，加強(qiáng)信息資源的共享和綜合利用，盡快實(shí)現(xiàn)商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、外匯、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，加快與h20xx系統(tǒng)相接軌、與電子口岸相銜接的步伐，充分利用信息技術(shù)等現(xiàn)代化手段，建立適應(yīng)現(xiàn)代物流發(fā)展的高效監(jiān)管體系，真正實(shí)行電子賬冊(cè)和聯(lián)網(wǎng)管理。
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