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退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究
【摘要】退耕還林作為我國(guó)施行多年的一項(xiàng)政策，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，緩解我國(guó)西部水土流失和土地沙漠化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。通過(guò)界定退耕還林和生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x，點(diǎn)出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)退耕還林政策施行的重要意義，從財(cái)政支持、市場(chǎng)化運(yùn)作、法制保障等五個(gè)方面提出建立退耕還林生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。 【關(guān)鍵詞】退耕還林；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制 一、退耕還林與生態(tài)補(bǔ)償概念的界定 �。ㄒ唬┩烁�林的含義。退耕還林作為一項(xiàng)重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，是國(guó)家在實(shí)施西部開發(fā)戰(zhàn)略過(guò)程中從保護(hù)和改善西部生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有計(jì)劃、分步驟地停止耕種；本著宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，喬灌草結(jié)合的原則，因地制宜地造林種草，恢復(fù)林草植被。 （二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x。生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岢鍪加?0世紀(jì)80年代。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，盡管有一些研究和探索，但是至今國(guó)內(nèi)外尚未有明確的定義。結(jié)合我國(guó)退耕還林的實(shí)際情況，為改善生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，降低人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞，運(yùn)用適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段，協(xié)調(diào)各利益主體間利益分配的關(guān)系的一種制度。我們可以將此時(shí)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制界定為“生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償各組成主體和部門之間相互影響、相互作用的規(guī)律以及他們之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成多渠道籌集退耕還林資金并對(duì)退耕還林相關(guān)實(shí)施者進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)囊环N制度�！� 二、退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要意義 （一）有助于解決民生問(wèn)題。退耕還林作為我國(guó)第一個(gè)大規(guī)模生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，在實(shí)施過(guò)程雖然取得明顯成效，但也存在一些問(wèn)題，最重要的就是民生問(wèn)題。退耕還林政策的實(shí)施，很大程度上影響了農(nóng)民的正常生活，尤其在我國(guó)西部地區(qū)，作為基本生活保障的耕地少了，經(jīng)濟(jì)收入缺乏了保障，生活勢(shì)必將會(huì)比較困難。各級(jí)政府面對(duì)此種情況，需要加強(qiáng)管理，加大補(bǔ)償力度，確保農(nóng)民正常生活水平不降低，做好其他保障，讓退耕的農(nóng)民切實(shí)感受到政策帶來(lái)的好處，才能有力促進(jìn)退耕還林工程的順利完成。 （二）有助于發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要作用。退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，隨著退耕還林工程的實(shí)施，歷經(jīng)各級(jí)政府的長(zhǎng)期努力，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了重要作用。 �。ㄈ┯兄诖龠M(jìn)自然資源和生態(tài)環(huán)境的有償使用。自然資源和生態(tài)環(huán)境作為特殊商品，被人們長(zhǎng)期占有和使用，就要付出一定的代價(jià)。在退耕還林過(guò)程中，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，滿足其生活和生產(chǎn)需求。建立國(guó)家占有資源和對(duì)資源補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺(jué)性。 三、退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施措施 建立與完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，因地制宜，完善政府調(diào)控手段，加大補(bǔ)償力度，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化、規(guī)范化，推進(jìn)退耕還林政策的順利實(shí)施。 （一）實(shí)行分類管理，建立退耕還林生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。在圈定的退耕還林地區(qū)根據(jù)區(qū)域范圍、功能定位、發(fā)展方向和政策力度，結(jié)合人口、經(jīng)濟(jì)、土地等資源情況，劃分優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等類別。根據(jù)類別的不同，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在退耕還林地區(qū)逐步建立生態(tài)改善、農(nóng)牧民增設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行差別補(bǔ)償，鞏固退耕還林成果，確保退耕地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。 �。ǘ┘訌�(qiáng)政府環(huán)境保護(hù)職能，建立環(huán)境財(cái)政支付體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，環(huán)境財(cái)政的地位凸顯。轉(zhuǎn)變政府職能，突出政府主導(dǎo)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ�，將生態(tài)補(bǔ)償資金納入政府公共財(cái)政范圍內(nèi)，設(shè)立專項(xiàng)資金，擴(kuò)大資金來(lái)源，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金。款項(xiàng)的使用上，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)傾斜，引進(jìn)先進(jìn)科技，加大退耕還林地區(qū)生態(tài)脫貧扶持力度，加強(qiáng)這些地區(qū)生態(tài)移民或就業(yè)培訓(xùn)，加快退耕還林農(nóng)民脫貧致富的進(jìn)程。 �。ㄈ┙⑹袌�(chǎng)化的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償模式。積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外資金和社會(huì)力量參與退耕還林生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償主體多元化和資金來(lái)源多樣化。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，積極培育與拓展生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來(lái)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，吸收企業(yè)、組織和個(gè)人參與到退耕還林工程。實(shí)行生態(tài)與資源的資本化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化，在退耕還林地區(qū)種植適宜氣候和土壤的經(jīng)濟(jì)林，培育發(fā)展木材加工業(yè)，建立木材基地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，挖掘新的致富渠道，激勵(lì)農(nóng)牧民主動(dòng)參與退耕還林。 （四）加快退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制保障。我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各項(xiàng)機(jī)制，多是通過(guò)行政手段的運(yùn)作來(lái)推進(jìn)的，隨意性較大，缺乏約束力，規(guī)范化和權(quán)威性難以體現(xiàn)。要想實(shí)現(xiàn)退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期有效實(shí)施，必須加快其法制保障建設(shè)。從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任承擔(dān)和生態(tài)補(bǔ)償主體的義務(wù)來(lái)源，明確補(bǔ)償主體和對(duì)象，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和期限，明確補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和監(jiān)督檢查制度等。 �。ㄎ澹┙⒔∪烁�林生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督考核機(jī)制。退耕還林工程的全過(guò)程既需要政府的大力支持，也需要全社會(huì)的廣泛參與，特別在生態(tài)補(bǔ)償環(huán)節(jié)涉及到的具體問(wèn)題更加需要人們的有力監(jiān)督，只有監(jiān)督到位，才能減少或避免少退多報(bào)、毀林還林等不正常情況的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化操作。通過(guò)監(jiān)督考核，落實(shí)責(zé)任制，對(duì)沒(méi)有按照既定標(biāo)準(zhǔn)履行退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯挝缓蛡�(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，確保各項(xiàng)補(bǔ)償措施落實(shí)到位，鞏固退耕還林成果。 總之，加強(qiáng)退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，有利于鞏固退耕還林成果，促進(jìn)人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)解決退耕地區(qū)的民生問(wèn)題具有重要意義。
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